ОСНОВИ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ

Відповідно до Конституції України місцеве самоврядування — це право територіальної громади — жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища чи міста — самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України (ст. 140).

Термін "місцеве самоврядування" тільки входить в наш політи-ко-правовий словник. За радянських часів місцеве самоврядування вважалося чисто буржуазним інститутом і рішуче відкидалося. Ідея місцевого самоврядування почала відроджуватися в період горба-човської перебудови і остаточно утвердилася в Україні після проголошення її державної незалежності.

Місцеве самоврядування є одним з головних елементів розвитку демократичного конституційного ладу. За своєю природою воно виступає як специфічна форма реалізації публічної влади, відмінної як від державної, так і об'єднань громадян. Воно втілює місцеві корпоративні інтереси територіальних громад, тоді як держава — загальнонаціональні інтереси, а політичні партії чи громадські організації — політичні, соціальні, культурні та інші інтереси своїх членів. Місцеве самоврядування відрізняється від інших форм здійснення публічної влади своїми інститутами, формами діяльності, повноваженнями, правовим захистом і відповідальністю. Характерними рисами місцевого самоврядування є:

— демократизм, який виражається у виборності органів самоврядування (сільських, селишних і міських рад, сільських, селишних і міських голів), у різноманітності форм участі мешканців сіл, селищ і міст у здійсненні місцевого самоврядування (місцеві референдуми, вибори, органи самоорганізації населення і т. д.), у гласності і врахуванні громадської думки органами і посадовими особами місцевого самоврядування;

— децентралізованість системи місцевого самоврядування, яка побудована з урахуванням наближеності органів самоврядування до населення сіл, селищ і міст (первинний рівень місцевого самоврядування), самостійності територіальних громад у вирішенні питань

місцевого життя, невтручання держави у внутрішні справи територіальних громад, формування місцевих бюджетів знизу уверх, наділення територіальних громад комунальною власністю, утворення вторинного рівня місцевого самоврядування (районних та обласних рад) на базі первинного рівня, автономії органів місцевого самоврядування у взаємних стосунках, делегуванні цим органам окремих функцій виконавчої влади;

— гарантованість місцевого самоврядування у межах Конституції і законів України, яка полягає в державній підтримці місцевого самоврядування, судовому захисті прав місцевого самоврядування, контролі районних та обласних рад за діяльністю відповідних органів виконавчої влади в районах та областях, закріпленні конституційного і законодавчого статусу системи місцевого самоврядування, введення гарантованих мінімумів бюджетних асигнувань для місцевого самоврядування і державних соціальних стандартів;

— піднаглядність і підконтрольність місцевого самоврядування, що передбачає здійснення державою нагляду за законністю в діяльності органів самоврядування, судове скасування незаконних актів місцевого самоврядування, дострокове припинення повноважень органів та посадових осіб місцевого самоврядування, притягнення винних осіб до дисциплінарної та інших видів юридичної відповідальності.

Отже, місцеве самоврядування є пристосованою до потреб територіальних громад формою автономного здійснення публічної влади, яку держава заохочує і контролює відповідно до Конституції і законів України. Місцеве самоврядування має свою фінансово-еконо-мічну основу, його функціонування носить соціально-економічний характер. Децентралізований зміст місцевого самоврядування та деякі інші фактори зменшують, але не виключають його політичний вплив на державу.

Муніципальна (комунальна) реформа: сучасний етап.В політико-правовому житті України інститут місцевого самоврядування сформувався в результаті муніципальної (комунальної) реформи, яка фактично почалася з розмежування функцій місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування в 1992 р. Прийнятий у 1990 р. закон про місцеві ради і місцеве самоврядування', який наділив органи державної влади — місцеві ради — функціями місцевого самоврядування, призвів до "суверенізації"рад. В результаті дії цього закону було значною мірою послаблено управління державними справами на місцях. Стало очевидним, що далі поєднувати в одних органах функції державної влади і місцевого самоврядування неможливо. За таких умов були прийняті закони про представника Президента України та про місцеві ради, місцеве і регіональне самоврядування². Місцеве самоврядування запроваджувалось лише на одному первинному рівні — села, селища і міста, а в районах, областях — регіональне самоврядування, яке було територіальною самоорганізацією громадян для вирішення питань місцевого (регіонального) життя.

Проте головна роль на місцях відводилася представникам Президента України, які виступали органами виконавчої влади в областях, районах, містах Києві і Севастополі, їх районах. За об'єктивних і суб'єктивних причин така система влади і самоврядування виявилася недостатньо збалансованою: між керівниками органів влади і самоврядування інколи виникала гостра боротьба за реальне верховенство.

Замість того, щоб поглиблювати комунальну реформу, Верховна Рада приймає у лютому 1994 р. закон про формування місцевих органів влади і самоврядування, яким відновлює на рівні обласних, районних, Київської і Севастопольської міських рад стару систему рад з функціями органів державної влади і самоврядування³. Одночасно приймається закон про вибори депутатів і голів сільських, селищних, районних, міських, районних у містах, обласних рад⁴, який передбачає прямі вибори голів цих рад, а закон про представника Президента України скасовується з моменту їх обрання. Прийняті Верховною Радою акти значною мірою були продиктовані передвиборчими міркуваннями напередодні парламентських, місцевих і президентських виборів 1994 р.

Новообрана Верховна Рада у червні 1994 р. приймає нову редакцію закону про формування місцевих органів влади і самоврядування⁵ і наділяє ради всіх рівнів виключно функціями органів місцевого самоврядування. На голів цих рад та очолювані ними виконкоми закон поклав здійснення делегованих повноважень виконавчої влади і підпорядкував їх Кабінету Міністрів України та відповідному голові виконкому ради вищого рівня. За таких умов Президент України практично втратив контроль над регіонами. З метою відновлення президентської вертикалі в областях і районах Президент України Л. Кучма указом підпорядкував собі голів вико-

нкомів обласних, районних, Київської і Севастопольської міських та їх районних рад⁶. Однак невизначеність влади на місцях триває. Під тиском Указу Президента України про проведення громадського опитування громадян про довіру Верховній Раді і Президенту України, 8 червня 1995 р. дві гілки державної влади уклали Конституційний Договір⁷, який знову розділив функції виконавчої влади на місцях і місцевого самоврядування. Так вперше в законодавстві місцеве самоврядування закріплювалось як гарантоване державою право територіальних колективів громадян та обраних ними органів самостійно вирішувати питання місцевого життя в межах Конституції і законів України. Договір передбачав тільки один первинний рівень самоврядування — село, селище, місто. В областях, містах Києві і Севастополі, районах (крім районів у містах, за винятком міст Києва і Севастопооля) відповідні ради стали представницькими органами (певною мірою органами регіонального самоврядування) з обмеженими функціями.

Конституція України 1996 р. фактично підсумувала перший етап комунальної реформи, який завершився утвердженням інституту місцевого самоврядування як елементу демократичного конституційного ладу держави. Одночасно вона створила передумови для наступного етапу комунальної реформи, який має вивести місцеве самоврядування в Україні на рівень вимог Європейської хартії про місцеве самоврядування⁸. Виступаючи на загальних зборах Асоціації міст України 25 січня 1997 р., Президент України Л. Д. Кучма висловився за розробку Концепції муніципальної реформи в Україні.

Конституція — правова основа.В Основному Законі України 1996 р. місцевому самоврядуванню присвячено розділ XI (ст. 140— 146), а також про нього йдеться в певних статтях інших розділів. Такого широкого закріплення інститут місцевого самоврядування в Україні не знав від часів Конституції П. Орлика 1710 р. Принципове значення має ст. 7 Конституції України, якою визнається і гарантується місцеве самоврядування як елемент демократичного конституційного ладу.

Конституція є правовою основою побудови системи місцевого самоврядування, організації і діяльності його органів. Як акт вищої юридичної сили вона закладає певний стабілізуючий фактор в правовий механізм функціонування місцевого самоврядування. Щоб змінити конституційну модель місцевого самоврядування, потрібнапідтримка не менше як двох третин депутатів від конституційного складу Верховної Ради.

Норми Конституції України про місцеве самоврядування є нормами прямої дії. Для їх застосування не потрібні деталізуючі чи конкретизуючі закони. Проте норми Конституції не можуть охопити своїм регулюванням всієї багатоманітності суспільних відносин, що виникають у сфері місцевого самоврядування. Для цього потрібні ще закони з найважливіших питань організації і діяльності органів місцевого самоврядування. До них слід віднести закони про місцеві вибори, референдуми та інші форми безпосереднього самоврядування, про місцеве самоврядування, про місцеві податки і збори, про комунальну власність тощо. Всі ці акти мають прийматися на основі Конституції, яка є джерелом поточного законодавства про місцеве самоврядування.

Чинні закони та інші нормативно-правові акти з питань місцевого самоврядування мають відповідати Конституції України. На практиці існує чимало законодавчих і підзаконних актів з питань місцевого самоврядування, які не відповідають положенням Конституції. Такі акти підлягають скасуванню у встановленому Конституцією і законами України порядку.

Конституція України закріплює основи правового статусу місцевого самоврядування: принципи організації і діяльності, повноваження, гарантії захисту⁷ та форми відповідальності. Насамперед, вона закріплює дворівневу систему місцевого самоврядування, яка включає первинний рівень самоврядування — село, селище, місто і вторинний рівень — район, область. Окрім того, вона закріплює матеріальну і фінансову основу місцевого самоврядування: рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, землю, природні ресурси, що є у власності територіальних громад сіл, селищ і міст, а також об'єкти їхньої спільної власності, що перебувають в управлінні районних та обласних рад. Серед інших новел Конституції в галузі місцевого самоврядування слід назвати закріплення:

а) ролі територіальної громади як природньої асоціації жителів сіл (об'єднань сіл), селищ і міст як організаційної основи всієї системи місцевого самоврядування;

б) фінансових гарантій місцевого самоврядування з боку держави, яка має брати участь у формуванні доходів бюджетів місцевого самоврядування, фінансове підтримувати і компенсувати певні витрати, що виникли внаслідок рішень органів державної влади;

в) ролі місцевого самоврядування як гаранта прав і свобод громадян.

Багато положень Конституції про місцеве самоврядування перейшло з поточного законодавства, яке в цьому питанні значно випереджало стару Конституцію 1978 р. (із змінами і доповненнями). Таким чином, Конституція 1996 р. не тільки вводить нові положення про місцеве самоврядування, але й зберігає певну наступність у його правовому закріпленні.

Читайте також:

<== попередня сторінка	\|	наступна сторінка ==>
Місцеве самоврядування в Україні	\|	Адміністративно-територіальний устрій і місцеве самоврядування.

Не знайшли потрібну інформацію? Скористайтесь пошуком google:

Генерація сторінки за: 0.005 сек.