• Гідрологія і Гідрометрія
• Господарське право
• Економіка будівництва
• Економіка природокористування
• Економічна теорія
• Земельне право
• Історія України
• Кримінально виконавче право
• Медична радіологія
• Методи аналізу
• Міжнародне приватне право
• Міжнародний маркетинг
• Основи екології
• Предмет Політологія
• Соціальне страхування
• Технічні засоби організації дорожнього руху
• Товарознавство продовольчих товарів

Тлумачний словник
Авто
Автоматизація
Архітектура
Астрономія
Аудит
Біологія
Будівництво
Бухгалтерія
Винахідництво
Виробництво
Військова справа
Генетика
Географія
Геологія
Господарство
Держава
Дім
Екологія
Економетрика
Економіка
Електроніка
Журналістика та ЗМІ
Зв'язок
Іноземні мови
Інформатика
Історія
Комп'ютери
Креслення
Кулінарія
Культура
Лексикологія
Література
Логіка
Маркетинг
Математика
Машинобудування
Медицина
Менеджмент
Метали і Зварювання
Механіка
Мистецтво
Музика
Населення
Освіта
Охорона безпеки життя
Охорона Праці
Педагогіка
Політика
Право
Програмування
Промисловість
Психологія
Радіо
Регилия
Соціологія
Спорт
Стандартизація
Технології
Торгівля
Туризм
Фізика
Фізіологія
Філософія
Фінанси
Хімія
Юриспунденкция

ОСНОВНІ ТЕОРІЇ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

Змістовний модуль 1.

1._Управління як суспільне явище

2._Основні підходи до визначення поняття «державне управління»

3._Закони, закономірності та принципи державного управління

1.Управління як суспільне явище

У сучасному ж укра­їнському суспільстві, коли розбудова суверенної правової держави, відповідної до її запитів управлінської мережі, й докорінна транс­формація економіки супроводжуються певними кризовими явища­ми, спадами і соціальними конфліктами, питання теорії і практи­ки соціального управління вкрай актуалізуються.

Осердя зазначених проблем, їх своєрідний фокус, «нерв» ста­новлять питання про управління як наріжну ланку взаємодії со­ціальної теорії та суспільної практики, а у його контексті — про управління як форму зв'язку теоретичних моделей і практичних рішень [20].

Зазначимо, що вже міфи народів Стародавнього Світу (Ассирії, Вавилону, Єгипту, Греції, Китаю, Індії) містять у собі зародки ідей необхідності й важливості певного упорядкування і регулю­вання співжиття людей, без чого воно матиме хаотичний і де­структивний характер. Управлінські мотиви зберігаються і при переході від політеїстичних вірувань до монотеїстичних релігій, зміст яких слугує своєрідним теоретичним фундаментом, а сукуп­ність — регуляторним механізмом суспільного життя. Цінність держави як філософсько-правової теорії і практики організації по­літичної влади та управління суспільством визнавалися антични­ми філософами Платоном, Аристотелем, Плутархом. Будучи при­хильниками ідеї держави, вони головне її завдання вбачали у збе­реженні цілісності суспільства, упередженні його розпаду на протиборчі частини. Зміст наполегливого пошуку ними досконалих, заснованих на знаннях і людських чеснотах, форм державної ор­ганізації полягав у тому, що правління освічених і мудрих людей забезпечувало б дотримання законів і соціальну справедливість.

Визначні представники філософської думки Новітнього Часу (Г.Гроцій, Т.Гоббс, Б.Спіноза, Д.Локк) обстоювали ідею верховен­ства закону, вимогу дотримання правової справедливості, дого­вірну концепцію держави. Первинною ланкою суспільності і дер­жавності ними вважається людина, а індивідуальні засади у сус­пільному житті є фактором боротьби проти корпоративізму та іє- рархізму, властивих системі феодальних відносин. Перехід лю­дей з природного стану до стану державного вони пов'язували не лише із суспільним розвитком, а й з історичним поділом праці. Висунуту Д.Локком ідею поділу влади на окремі гілки — законо­давчу, виконавчу і судову — було підтверджено досвідом держав­ного будівництва у різних країнах.

Вагомий внесок у розробку проблем нормативно-правового управління життям суспільства належить видатним французь­ким філософам XVIII ст. Ш.Монтеск'є, Ж.-Ж.Руссо, К.Гельвецію, вчення яких пройняті пафосом гуманізму, просвітництва, бороть­би проти абсолютизму, за забезпечення політичної свободи лю­дей, за відносне вирівнювання майнового становища громадян. У конкретно-історичному плані їх ідеї були спрямовані проти фе­одального ладу, який з утвердженням буржуазно-демократичних принципів соціального управління позбавлявся легітимності.

Новий етап у філософській розробці проблем державного управління пов'язаний з творчістю визначних німецьких філо­софів І. Канта і Г.В.Ф.Гегеля. Канту належить велика заслуга у справі послідовного філософського обґрунтування і розвитку лі­беральної теорії правової держави як ідеальної моделі, якою слід керуватися у практичній організації державного життя. У свою чергу, Гегель поділ влади вважав гарантією публічної свободи.

Різновиди влади, на його погляд, повинні підпорядковуватися ідеї державної єдності, яка становить сутність внутрішнього суверені­тету держави. Викладаючи договірну теорію держави, він водно­час надавав першорядного значення конституційним правам і сво­бодам, правовій рівності людей.

На початку XX ст. у промислово розвинених країнах з'явилися і оригінальні погляди на регулятивну функцію держави у розви­тку економіки, на еволюцію механізмів соціального управління, які формуються у працях представників «австромарксизму» — О.Бауера, В.Адлера, К.Раннера, Р.Гільфердінга. Виступаючи з пе­реоцінкою деяких положень доктрини Маркса, вони приділяли значну увагу новим елементам у механізмах соціального управ­ління, розробці методів соціально-політичного прогнозування, ролі психологічного фактора в ситуативному управлінні, пробле­мам демократизації управління виробництвом, виключенню з сус­пільної практики авторитарних методів управління.

Дослідження актуальних проблем соціального управління у XX ст. пов'язується також з іменами Д.Істона, Г.Алмонда, М.Вебера, Т.Парсонса, Г.Мертона, Г.Моски, У.Ростоу, Ю.Хабер маса, Е.Тоффлера, А.Печчеї та інших відомих соціологів та філо­софів. Усіх їх об'єднують намагання уникнути жорсткого соціаль­ного детермінізму, ідеї необхідності втручання держави в управ­ління економічними процесами, боротьби з бідністю, гуманіза­ції праці, розуміння важливості врахування впливу на всі сфери суспільного життя новітніх досягнень науки, техніки і культури.

Початок розробці проблем управління у виробничій сфері було покладено Ф.Тейлором, який запропонував поділити на час­тини не лише виробничу операцію, а й сам процес її організа­ції, який охоплює визначення мети діяльності працівника, ви­бір і підготовку відповідних засобів, а також контроль за резуль­татами діяльності. У другій половині XX ст. з'являється концеп­ція «управління людьми» на основі доктрини «людських відно­син» {Дж.Бернхем, Д.Белл, П.Друкер, Дж. Гелбрейт, У.Лінерман,

Е.Мей, Б.Гурне, Г.Саймон та ін.). Згідно з цією концепцією управління економікою і вплив на усі сфери суспільного жит­тя мають стати прерогативою представників нового соціального прошарку — освіченої висококваліфікованої еліти управлінців, інженерів, вчених та інших представників технічної інтеліген­ції. Спільним моментом робіт згаданих авторів є їхній прагма­тичний характер, акцент на технології управління, на конкрет­них методах і формах діяльності менеджерів у різних сферах жит­тя сучасного суспільства. Одним з напрямів розвитку теорії оргй^ нізації й управління стала так звана «нова школа науки управ­ління», представники якої вважають метою своїх досліджень ви­вчення процесу прийняття рішень із застосуванням математич­них методів і електронно-обчислювальної техніки (У.Т.Морріс, У.Р.Рейтман, О.Лат, Д.Дерлоу тощо).

Філософські розвідки радянського періоду 20-80-х рр. XX ст., присвячені проблемам соціального управління, мали, як прави­ло, апологетичний характер

Філософські розвідки радянського періоду 20-80-х рр. XX ст., присвячені проблемам соціального управління, мали, як прави­ло, апологетичний характер і були орієнтовані на підтверджен­ня переваг соціалістичного способу життя. У працях найвідомі- ших тогочасних авторів — В.Афанасьєва, Д.Гвішіані, Г.Попова, А.Годунова, В.Куценка, Є. Головахи — проблематика соціально­го управління розглядалася переважно у контексті потреб соці­алістичного суспільства з акцентом на критику буржуазних тео­рій управління. Втім, були сформульовані продуктивні ідеї щодо природи та механізму соціального управління, ролі прогнозуван­ня і планування в процесі прийняття управлінських рішень тощо. З'являлися й роботи з пропозиціями щодо виправлення окремих недоліків в управлінні економікою, зокрема, роботи Л.Абалкіна, А.Аганбегяна, Т.Заславської, Г.Лисичкіна, Є.Лібермана.

Управління здійснюється в системах, у яких існує мережа причинно-наслідкових залежностей, здатних у межах даної осно­вної якості переходити з одного стану в інший. Цей процес за­безпечує стабілізацію і розвиток системи, збереження її якісної визначеності, підтримання динамічної взаємодії з середовищем. Оскільки такі системи функціонують в умовах безперервних змін внутрішнього і зовнішнього середовища, завдання управління по­лягає в тому, щоб якомога доцільніше і більш оперативно реагува­ти на ці зміни, що забезпечується своєчасною перебудовою функ­ціональної та організаційної структур системи відповідно до при­таманних їй закономірностей і тенденцій.

У науковій літературі здобуло визнання трактування управлін­ня як поняття, що характеризує впорядкування взаємодії певної множини елементів або складових природи, суспільства, самої лю­дини. Тобто, управління — це структура й функції з упорядкуван­ня, збереження і цілеспрямованого розвитку системи. Це унормо­вуючий процес, що підтримує систему в наперед заданому якісно­му й кількісному стані або переводить її в новий.

Наука розглядає суспільство як цілісну, складну, динамічну самокеровану систему, розвиток якої підпорядкований об'єктивно діючим законам. Як складна система суспільство, у свою чергу, складається із підсистем різного роду (класи і нації, професій­ні, вікові та інші соціальні групи й прошарки, трудові колекти­ви, громадські організації тощо) і розвивається під впливом меха­нізмів соціальної регуляції. Соціальна регуляція полягає в тому, що кожна підсистема перебуває в полі впорядковуючих, органі­зуючих впливів, стихійних і свідомих, з боку суспільства в ціло­му (його державних та інших інститутів, атмосфери суспільного життя) і впливів власних механізмів саморегуляції. Виступаючи об'єктом регулювання для суспільства в цілому, кожна підсис­тема є формуванням, що саморегулюється, в межах якого об'єкт і суб'єкт регулювання або збігаються, або розділені. В останньо­му випадку діють інституціоналізовані або неформальні органи управління підсистемою, наприклад, орган управління громад­ської організації.

Управління, зазвичай, здійснюється в системах «людина — техніка», «людина — технологія», «людина — природа», «люди­на — техніка (технологія) — природа» та ін., але відбувається це саме тому, що у них первинною, «керуючою» складовою висту­пає людина, та й створені вони з метою обслуговування інтересів саме людини. Будь-яка система, будь-яке явище і речовина при­роди набувають для людини сенс тільки в разі співвідношення їх

з потребами, інтересами і цілями життєдіяльності людини. Тому управління починається тоді, коли в яких-небудь взаємозв'язках, відносинах, явищах, процесах наявні свідомий початок, інтерес і знання, цілі й воля, енергія і дії людини. Отже, управління як суспільне явище — це свідома діяльність, свідоме регулювання (впорядкування) суспільних відносин.

Управління знаходиться в низці явищ «другої» (штучної) при­роди, які виникли і розвинулись протягом всієї історії людської цивілізації. Воно утворене людьми з метою свідомої саморегуляції їх життєдіяльності й залежить від стану суспільства, його законом мірностей і форм, ідеалів та цінностей, від рівня розвитку й орга­нізації людського потенціалу.

Управління є необхідною функцією суспільного життя. Його мета полягає в організації спільної діяльності людей, їх окре­мих груп та організацій, забезпеченні координації і взаємодії між ними, а його суть — у здійсненні керуючого впливу на пев­ні об'єкти. У кожний певний історичний момент управління від­творюється відповідним суспільством, існує для нього, за рівнем його розвитку характеризується та вдосконалюється. У глибоких і активних взаємозв'язках зі всією системою організації і функ­ціонування суспільства, у підтримці її динаміки, раціональнос­ті, ефективності й віддзеркалюється «секрет» управління. Тому управління виступає однією з найскладніших, найвідповідальні­ших сфер практичної інтелектуальної діяльності людей. Це сфера, від стану якої в основному залежать добробут суспільства, доля кожної людини.

У науковій літературі категорія управління розглядається в різних аспектах, відповідно в його поняття вкладається різ­ний зміст. Але найбільш адекватно суть управління визнача­ється через термін «вплив», який вказує на головне в управлін­ні — момент впливу на свідомість, поведінку і діяльність людей. Управління має місце тоді, коли деякий суб'єкт на щось впливає, щось змінює, перетворює, переводить з одного стану в інший, чо­мусь надає новий напрямок руху або розвитку, тому якщо немає дієвого впливу, який би забезпечував досягнення певної мети, то немає й управління.

Відправними засадами в управлінні виступають цілі, інтере­си, знання, думки, прагнення і сподівання людини. Для того, щоб стати реальністю, управлінський вплив обов'язково має містити в собі цілеспрямування, тобто телеологічний момент, а також ор­ганізаційний момент — спрямовувати і практично забезпечувати взаємодію людей.

Водночас, надаючи будь-якому суспільному процесу певні цілі, організовуючи в ньому взаємодію людей, управління покликане, в рамках цих цілей і організації, конкретно регулювати поведін­ку й діяльність кожного з учасників певного керованого процесу. Тому можна стверджувати, що специфіка управлінського впли­ву полягає в його цілеспрямовуючих, організуючих і регулюючих властивостях, які свідчать про його дієвість.

Відповідно, управління є цілеспрямовуючим, організуючим і регулюючим впливом людей на власну, суспільну, колективну і групову життєдіяльність, який здійснюється як безпосередньо (у формах самоуправління), так і за допомогою спеціально ство­рених структур (держави, громадських об'єднань, партій, спілок, асоціацій, організацій, фірм тощо).

Управління як суспільне явище, що відпрацьоване і пристосо­ване людьми для вирішення життєвих проблем, має багатогранний характер, складається з різноманітних елементів і взаємозв'язків. Це зумовлено тим, що в управлінні як суб'єктом, так і об'єктом управлінського впливу виступає людина. Визначальним є і те, що управління органічно включене в механізми взаємодії природи, людини, суспільства.

Для забезпечення благополуччя суспільства загалом та кожно­го громадянина зокрема, ефективного функціонування економіки і демократичної діяльності держави дуже важлива злагоджена ро­бота системи державного управління.

В Україні у Класифікації видів економічної діяльності (Національний класифікатор України) державне управління ви­знане як один з основних видів діяльності (секція Ь, розділ 75 «Державне управління»), що охоплює державне управління за­гального характеру (75.11 — державне управління загального ха­рактеру; 75.12 — управління в соціальній сфері; 75.13 — регу­лювання та сприяння ефективному веденню економічної діяль­ності; 75.14 — допоміжна діяльність у сфері державного управ­ління), а також діяльністю, віднесеною до компетенції держа­ви (75.21 — міжнародні відносини; 75.22 — діяльність у сфе­рі оборони; 75.23 — діяльність у сфері юстиції та правосуддя; 75.24 — діяльність у сфері охорони громадського порядку та без­пеки; 75.25 — діяльність з пожежної охорони; 75.30 — діяльність у сфері обов'язкового соціального страхування).

2.Основні підходи до визначення поняття «державне управління»

Одні фахівці трактують його з точки зору суті, реального змісту, інші — форм, яких воно набирає і в яких функціонує. Нерідко воно визначаєть­ся шляхом відмежування одних видів державної діяльності від ін­ших, наприклад як вся позазаконодавча та позасудова діяльність держави. Таке формальне визначення не розкриває справжньої суті державного управління, його призначення.

Передусім, це пов'язано з тим, що існують якнайменше два різні підходи до розуміння змісту державного управління. У пер­шому з них, так званому американському, зорієнтованому на всі процеси і функції управління в спектрі повноважень держави, державне управління розглядається як галузь, що включає зако­нодавчу, виконавчу і судову гілки влади, а в другому, так званому європейському, державне управління розглядається як підгалузь права. Інакше кажучи, перший підхід передбачає поєднання по­літичних, правових та адміністративних функцій, а другий — їх розмежування, тобто визначення державного управління як всієї незаконодавчої та несудової діяльності держави, або як підзаконної виконавчо-розпорядчої діяльності органів держави.

З позицій юридичної науки, державне управління визначаєть­ся як виконавча й розпорядча діяльність держави. І це визначен­ня в достатній мірі не розкриває матеріальної суті управлінської діяльності, не вичерпує її змісту, та й саме поняття виконавчої й розпорядчої діяльності потребує уточнення [6, с. 56].

Очевидно, більш продуктивним буде підхід з точки зору ре­ального змісту управління як специфічного виду суспільної ді­яльності, визначення його характерних рис й ознак, не обмежу­ючись юридичною формальною оцінкою. Подібний підхід харак­терний для представників загальносоціологічних наукових на­прямів, що досліджують проблеми управління. Вони переваж­но визначають управління як систематично здійснюваний ціле­спрямований вплив людей на суспільну систему в цілому чи на її окремі ланки на підставі пізнання й використання властивих системі об'єктивних закономірностей і тенденцій в інтересах за­безпечення її оптимального функціонування та розвитку, досяг­нення поставленої мети. Цим визначенням підкреслюється най­головніше призначення управління — забезпечення функціону­вання та розвитку суспільства як єдиного цілого, його організу­ючий характер. Отже, державне управління — це і є організую­ча діяльність держави, що спрямована на виконання її завдань та функцій.

Термін «державне управління» уперше використав В.Вільсон у 1887 р. для позначення сфери практичної діяльності. На сьогод­ні те, що тоді розумілося під державним управлінням, при найзагальнішому підході зводиться до семи позицій.

По-перше, під державним управлінням розуміється сукупність наділених певною компетенцією і певним чином структурованих та супідрядних суб'єктів держави, діяльність яких спрямована на певні об'єкти суспільства.

По-друге, управління — це розвинута система управлінських зв'язків, відносин і організації як суб'єктів, так і об'єктів. Вони мають вигляд каналів, по яких здійснюється комунікація, реалі­зується влада.

По-третє, державне управління являє собою діяльність з її су­купними механізмами забезпечення активності суб'єктів управ­ління, що включає систему політичних, правових, моральних норм, стратегій, процедур. Діяльність виступає одночасно осно­вою технологізації управління і його креативності.

По-четверте, державне управління виступає як сукупність управлінських функцій, пов'язаних з підтримкою рівноваги і роз­витку суспільної системи, дотриманням режиму законності, прав і свобод людей, наданням суспільству різних послуг.

По-п'яте, державне управління немислиме без відповідних об'єктів. Ними виступають ті чи інші об'єкти держави або сус­пільства, на які спрямовується компетенція суб'єктів держачого управління і якими реалізується їх діяльність.

По-шосте, державне управління важко уявити без складної і суперечливої сукупності ідей, теорій, поглядів, що використо­вують суб'єкти управління для обґрунтування, побудови й реалі­зації управління. Вони становлять духовну оболонку управління, що пов'язує його з наукою, освітою і культурою.

І, нарешті, по-сьоме, державне управління являє собою систе­му, що саморозвивається, найважливішою складовою якої є сис­тема її відтворення. У цій системі особливо важливу роль відіграє підсистема професійного навчання, перепідготовки і підвищення кваліфікації управлінських кадрів, що сформувалася в суспільстві.

Ключовими поняттями для державного управління є держа­ва і державна влада, оскільки державне управління є способом функціонування і реалізації державної влади з метою становлен­ня і розвитку держави.

В основу держави покладена державна влада, що є інструмен­том забезпечення існування держави та досягнення її цілей, її обов'язковим атрибутом. Державна влада має здатність вплива­ти на процеси в суспільстві за допомогою спеціальних органів та установ. Останні є складовими частинами єдиного механізму дер­жавної влади. Державне управління, як зазначав відомий укра­їнський вчений В. Цвєтков, за змістом є процесом реалізації дер­жавної влади, її зовнішнім, матеріалізованим вираженням, яке поза цим не існує.

Держава виконує роль структури, а державне управління — механізму суспільного самоуправління. Сфери діяльності держави безпосередньо трансформуються в сфери державного управління. Це розроблення й здійснення внутрішньої та зовнішньої політики, правове визначення і регулювання відносин в масштабах всього суспільства, формування та реалізація державного бюджету тощо.

Державне управління як суспільне явище, його форми, мето­ди, принципи, характер обумовлюються завжди і скрізь пробле­мами суспільного розвитку, що здійснюються в інтересах певних соціальних верств і груп. Дане явище пов'язане з системою сус­пільних відносин не тільки безпосередньо через реальні управ­лінські процеси, що відбуваються з приводу суспільного виробни­цтва, але й опосередковано через свідомість, певні форми знань, різні управлінські доктрини, теорії й концепції. Отже, на форму­вання управлінських відносин активно впливають не тільки мате­ріальні чинники, але й суспільна свідомість, передусім політико-правова та організаційно-управлінська. Причому характер, спря­мованість і ступінь впливу на суспільні відносини з боку тих чи інших управлінських поглядів у кінцевому підсумку обумовлені суспільно-політичною природою самих соціальних сил. Саме вони й визначають межі поступовості існуючої в тому чи іншому сус­пільстві системи знань, серед них і управлінських.

Практикою доведено, що ефективно управляти — означає передбачувати, прогнозувати завтрашній день, оцінювати до­цільність прийнятих рішень та їх результат. При цьому мета державно-управлінських рішень — досягнення та реалізація дер­жавних цілей і основних функцій державної політики [6, с. 57].

Зрозуміло, управлінський вплив спрямований насамперед на поведінку людей. Однак держава управляє не тільки людьми, а й речовими елементами виробничого та духовного життя люди­ни — природними, матеріальними і фінансовими ресурсами, те­риторіями, матеріальними об'єктами культури, тобто усіма тими «речами», що знаходяться у її розпорядженні. Навіть за умов зна­чного скорочення кількості об'єктів державної власності в процесі приватизації у безпосередньому володінні держави залишаються найбільші підприємства базових галузей економіки та військово- промислового комплексу.

Навіть ринковий механізм саморегулювання не звільняє дер­жаву від необхідності здійснювати широкі економічні, соціально- культурні й інші загальні та спеціальні функції, а зобов'язує ви­конувати їх в інших формах і другими методами, ніж раніше: сприянням утворенню ринку капіталу, житла, цінних паперів, прогнозуванням, податковою, кредитною й дотаційною політикою, пільговим квотуванням, заохоченням науково-технічного прогре­су та ін., тобто державне регулювання економіки не має нічого спільного з директивними методами командно-адміністративного управління.

Владно-примусовий характер державного управління в ринко­вих умовах якісно змінюється, хоч і зберігає свою владну природу. Здійснення загальних функцій, обслуговування суспільних потреб не виключає застосування владнорегулюючих і примусових захо­дів державного управління, але вони становлять лише допоміжну основу змісту цієї діяльності. Це — заходи заохочення, стимулю­вання, переконання, формування громадської думки та свідомості, почуття відповідальності та обов'язку. Лише у підтриманні вста­новленого правопорядку держава залишається непохитною і ши­роко застосовує владно-примусові засоби [6, с. 58].

Отже, характеристика соціальної сутності державного управ­ління включає такі риси:

Суспільство та держава як соціальна організація — це складна самокерована система, що самоуправляється і постійно перебуває в русі, не може існувати без наявності безперервного управління. Тому державне управління є способом існування са­мої держави та її суспільства, це її іманентний елемент.

Державне управління є особливою соціальною функцією, що виникає з потреби самого суспільства як самокерованої систе­ми (що самоуправляється) і супроводить усю історію суспільства, набираючи політичного характеру та відповідних державцях форм у суспільстві соціального розшарування. При аналізі сутності дер­жавного управління не можна ігнорувати його політичного аспек­ту. Але цей фактор не має применшувати загальносоціальне при­значення управління, відсувати на другий план питання техніки й технології управління, що веде до зниження його ефективності.

Кожному типу правління державою, конкретно-історичному суспільству притаманні свій зміст, свої специфічні процеси, фор­ми і методи державного управління. Тому зміст управління не можна відривати від середовища його функціонування.

Державне управління — це елемент системи державно- управлінських відносин і його характер та зміст залежать від їх сутності. У свою чергу, державне управління зводиться до впоряд­кування та розвитку відносин у державній сфері.

Матеріальний зміст державного управління як соціаль­ної функції виявляється передусім в праворегулюючій та орга­нізаторській діяльності і це головні риси державного управлін­ня. Організуюча діяльність реалізується шляхом об'єднання, узго­дження, регулювання, координації, контролю, а також владно- регулюючими і примусовими заходами держави. Організаційний зміст управління найбільш чітко виражається в плануванні ко­лективних зусиль та розподілі обов'язків їх учасників у досягнен­ні конкретних цілей, у розпорядництві, тобто в регулюванні по­всякденної діяльності колективів, у контролі за ходом здійснен­ня поставленої мети, в організаційному забезпеченні усіх стадій управлінського процесу.

Мета є найважливішою характеристикою державного управ­ління — визначенням його призначення. Власне задля певних до­сягнень у державному розвитку і здійснюється державне управ­ління. Не можна вважати державним управлінням безцільні пе­ретворення, оскільки вони є беззмістовними. Місія та цілі держа­ви, а відповідно й державного управління, як правило, проголо­шуються та фіксуються в спеціальних державно-управлінських рішеннях. Наприклад, бачення мети нашої держави, її місії відо­бражено в Конституції України (ст. 1) таким чином: Україна є су­веренна і незалежна, демократична, соціальна, правова держава.

Тільки динамічне цілепокладання і цілеспрямовані дії мо­жуть забезпечити прогрес суспільства. Так званий період застою колишнього радянського суспільства відзначався наявністю лише негативних зворотних зв'язків у структурному відношенні, а в функціональному — сталістю завдань державного управління, несприйнятих народом; збереженням попередньої якісної визначе­ності без урахування вимог зміни зовнішнього середовища; сус­пільного застою, а не розвитку; статики, а не руху, що суперечить самій природі людського суспільства. Крах такої системи був не­минучим [6, с. 60].

Упорядкування суспільних відносин, збереження їхньої ста­лості та доцільності у розвитку для конкретно-історичного сус­пільства забезпечується організуючою роллю державного управ­ління, але для практичного переведення управлінського впливу у напрямку, що визначається соціальними завданнями, для забез­печення належної соціальної поведінки індивідів необхідний авто­ритет, влада; в соціальній організації державного управління ви­ступає як організуючий процес реалізації влади, як її динаміка. Немає суспільства без державного управління, як і немає держав­ного управління в суспільстві без пануючої волі, влади, авторитету.

Таким чином, державна влада виступає як функціональна властивість, іманентна якість соціальної організації, і реалізуєть­ся вона через державне управління. Це означає, що державне управління у царині суспільних відносин має здійснюватися на основі підпорядкованості, єдності волі учасників спільної діяль­ності. Сукупна воля підпорядковує собі індивідуальні волі, влада­рюючий нав'язує свою волю підвладному, керує діями та вчинка­ми індивідів, тобто здійснює управління людьми.

9. Практичне здійснення державних управлінських процесів залежить від наявних суспільних умов, а останні, в кінцевому підсумку, зумовлені матеріальними умовами життя суспільства. Та оскільки державна управлінська діяльність — це суб'єктивна діяльність людей, які працюють на благо держави, відтак вона за­лежить і від суспільного досвіду, рівня культури та свідомості лю­дей, зрілості суспільства, його технічних можливостей, оптимальності і масштабності соціальних завдань, які стоять перед держа­вою [6, с. 61].

Визначені соціальні особливості державного управління явля­ють собою найсуттєвіше в його змісті. Якщо в цілому управління в суспільстві являє собою загальносоціальну функцію, що реалі­зується через владно-організуючу діяльність з метою забезпечен­ня узгодженості спільної праці та побуту людей для досягнення суспільно значущих завдань, то державне управління відносить­ся до функцій держави, яка вносить у цю діяльність притаманні їй ознаки державного устрою та форми державного правління, по­ділу державної влади, правотворчості, правозастосування і право- охорони, верховенство закону та державного примусу щодо його забезпечення тощо. Безумовно, що в державному управлінні одну з найважливіших ролей відіграє право, оскільки правова форма є основною формою зовнішнього вираження державного управління.

До визначення державного управління можна підійти, вихо­дячи з дуже важливої властивості будь-якого управління — його цілеспрямованості. На думку видатного американського вченого П.Друкера, управління є особливим видом діяльності, що перетво­рює неорганізований натовп в ефективну цілеспрямовану та про­дуктивну групу. Перефразовуючи іншого з найвідоміших пред­ставників науки управління А. Файоля, можна сказати, що управ­ляти державою — це вести її до цілей з максимально можливим використанням усіх наявних ресурсів. Підтвердження цієї дум­ки також знаходимо у Г.Райта, яким управління трактується як організація і спрямування ресурсів з метою досягнення бажано­го результату.

Заслуговують на увагу визначення державного управління ві­домим російським вченим Г.Атаманчуком як практичного, орга­нізуючого та регулюючого впливу держави на суспільну життєді­яльність людей з метою її упорядкування, збереження або пере­творення, що спирається на її силу влади, а також відомим укра­їнським вченим В.Цвєтковим як діяльності держави щодо орга­нізації упорядкування різних соціальних процесів у суспільстві.

У державному управлінні, як системі діяльності, можна виді­лити три напрями:

державне будівництво: охоплює визначення і правове за­кріплення форми державного правління; політичного режиму; державно-територіального устрою; основних цілей і функцій дер­жави, їх пріоритетності; розподілу повноважень між гілками та вищими органами державної влади; стратегії розвитку держави; структури органів державної влади у відповідності із функціями держави та її стратегічними цілями;

формування державної політики, яке полягає в розроблен­ні державної політики з основних напрямів діяльності держа­ви (загальні орієнтири для дій та прийняття рішень); визначенні або коригуванні цілей та функцій органів державної влади, необ­хідного кадрового забезпечення; програмуванні (формування пла­ну дій); розробленні сценаріїв і графіків досягнення цілей орга­нів державної влади; складанні бюджету (розрахунок обсягу ви­трат і розподіл ресурсів за роботами, запланованими для досяг­нення цілей);

реалізацію державної політики, яка передбачає виконання функцій державного управління (оперативне та тактичне управ­ління) з метою досягнення визначених цілей держави на певному етапі її історичного розвитку.

Рис. 1. Напрями державного управління

Державне управління має низку специфічних властивостей:

державне управління спирається на владні повноваження і поширюється на все суспільство;

з погляду системного підходу під державним управлінням слід розуміти процес цілеспрямованого впливу суб'єкта держав­ного управління на об'єкт управління, яким є все суспільство або його частина, внаслідок якого задовольняються потреби держави і суспільства;

суб'єкт державного управління представляє державну владу у вигляді спеціально утворених органів державної влади та управ­ління, а також їх системи;

державне управління охоплює вирішення суспільних справ, захист національних інтересів, задоволення потреб суспільства;

державне управління діє не лише методами регулювання, узгодження, переконання, підтримки, стимулювання тощо, а й методами примусу.

Соціальний зміст державного управління виражається через ще одне поняття — «система державного управління». Вона ви­значається як цілісна, організована на єдиній правовій основі су­купність інститутів, функцій, відносин, процесів, принципів та методів управління суспільством.

3. Закони, закономірності та принципи державного управління

На сучасному етапі все більшою мірою зростають вимоги до підвищення наукової обґрунтованості державного управління, що зумовлює об'єктивну необхідність розроблення та впроваджен­ня принципово нових чи кардинально модернізованих підходів у процесі виконання складних і важливих завдань державно- управлінської діяльності. Це безпосередньо залежить від міри піз­нання та додержання в реальній практичній діяльності законів, закономірностей державного управління, його загальних і спеці­альних принципів з урахуванням можливостей існуючої на пев­ний час конкретної ситуації.

Теоретичні засади державного управління, відпрацьованість категоріально-понятійного апарату створюють передумови досяг­нення порозуміння та взаємоузгодженості дій суб'єктів державно­го управління, що займають різні рівні в їх загальній ієрархічній структурі, а також більш чіткої визначеності та змістовності пря­мих і зворотних суб'єктно-об'єктних відносин.

Закони та закономірності управління відображають найбільш важливі, необхідні, сталі та повторювані зв'язки явищ і проце­сів, які допомагають розкрити їх природу, сутність та внутріш­ній зміст.

Закони та закономірності соціального управління розгляда­ються нерідко як одне поняття, зважаючи на те, що між ними є багато спільного: по-перше, вони носять об'єктивний характер; по-друге, формулюються на підставі розкриття відносин як між суб'єктом і об'єктом управління, так і внутрішніх, притаманних кожному з них, а також зв'язків із зовнішнім середовищем.

Однак, між законами та закономірностями управління є й від­мінні риси.

Закони характеризуються більш високим рівнем абстрагуван­ня від реальної дійсності, тобто безпосередньо самого явища, вони мають більш загальний вигляд і визначають орієнтацію розвитку будь-яких видів соціального управління. Закономірності управ­ління більшою мірою враховують обставини реальної діяльності, тому, частіш за все, вони набирають характеру об'єктивно зумов­лених загальних позитивних тенденцій або рекомендацій щодо ви­бору обґрунтованих дій чи поведінки, які можуть наблизити прак­тику управлінської діяльності до того «ідеального зразка», що ві­дображений законами управління.

У теорії управління розглядаються закони управління, загаль­ні та специфічні закономірності, локальні і системні, комплек­сні та аспектні. Серед законів управління можна зазначити зако­ни: єдності системи управління, пропорційності суб'єкта і об'єкта управління, поєднання централізації та децентралізації, співвід­носності керуючої та керованої систем [15].

Закон єдності системи управління полягає у збереженні стій­кості внутрішніх зв'язків системи при зміні стану зовнішнього се­редовища, тобто таких зв'язків між елементами системи, які збе­рігають її цілісність протягом тривалих періодів зміни стану сис­теми. Найбільше значення мають такі прояви єдності системи: принципи управління для всіх ланок та ступенів системи управ­ління; організаційні форми елементів системи; основні функції управління; методи управління; склад та послідовність етапів про­цесу управління, його ознаки (безперервність, періодичність, узго­дженість).

Закон пропорційності суб'єкта І об'єкта управління передба­чає раціональну відповідність між елементами всередині керуючої та керованої підсистем; спроможність суб'єкта за своїм потенціа­лом та організаційно-технічним забезпеченням оперативно вико­нувати функціональні завдання, враховуючи зміни у стані об'єкта.

Закон поєднання централізації та децентралізації полягає у доцільній відповідності функціональної відповідальності різних рівнів управління потребам суспільства, централізації як безпе­рервній, постійно діючій та достатньо стійкій підлеглісті кож­ної ланки вищим органам управління, та децентралізації як са­мостійності у підходах до управління з урахуванням багатоманіт­ності місцевих особливостей при збереженні єдності в основному, суттєвому.

Закон співвідносності керуючої та керованої систем передба­чає реформування якісних та кількісних характеристик керуючої системи відповідно до зміни об'єкта управління на кожному етапі розвитку держави, застосування ефективних організаційних форм управління, науково обґрунтованих нормативів.

Дослідженню закономірностей та принципів, які характерні для управлінських процесів, зокрема державного управління, присвяче­ні численні роботи вітчизняних та зарубіжних учених, серед яких В.Авер'янов, Г.Атаманчук, В.Бакуменко, О.Воронков, С.О'Доннел, В.Кноррінг, В.Князєв, Г.Кунц, И.Кхол, В.Луговий, М.Мескон, Н.Нижник, Г.Райт, В.Романов, В.Цвєтков, Г.Щокін та інші.

Знання системи закономірностей та принципів державно­го управління створює вихідні умови наукового пізнання проце­сів державотворення, а також, у свою чергу, є засобом обґрун­тування та розвитку відповідних знань, зокрема виявлення но­вих закономірностей та формування принципів, що поповнювати­муть теоретико-методологічний «багаж» галузі науки «Державне управління».

Як відомо, без дослідження і розуміння об'єктивно існуючих, стійких, необхідних, істотних взаємозв'язків між процесами та явищами в управлінні, останнє втрачає характер науково обґрун­тованого процесу і не може бути ефективним та результативним. Безумовно, не всі такі взаємозв'язки і серед них закономірнос­ті, виявлені та добре вивчені. Цей процес відбувається неперерв­но і складає сутність наукового пізнання. Водночас уже відомі численні закономірності, нехтування якими в управлінні, зокре­ма при прийнятті державно-управлінських рішень, може привес­ти до того, що поставлені цілі не будуть досягнуті. їх чимало, тому обмежимося тільки такими закономірностями, що стосують­ся системного відображення тй управлінських процесів у соціаль­них системах, а відповідно й в державному управлінні.

Закономірність цілісності системи (інде закономірність сис­темності) полягає у виникненні в системі нових інтегративних якостей, які не властиві компонентам, що утворюють цю систему. Вперше вона виявлена і досліджена Л. Берталанфі. Закономірність цілісності найсуттєвішім способом проявляється при структуру- ванні цілей, завдань, функцій організацій та побудові ієрархічних структур управління ними. Одним з можливих практичних про­явів цієї закономірності також є здійснення різноманітних масш­табних проектів внаслідок об'єднання зусиль низки організацій, кожній з яких це не під силу. На рівні державного управління ця закономірність, як правило, проявляється в розробці і реалізації стратегій розвитку, державних, регіональних і галузевих програм, спрямованих на вдосконалення політичних, економічних, соціаль­них та інших процесів.

Найважливішою, об'єктивно притаманною властивістю управ­ління є його цілеспрямованість. Існує низка закономірностей ці- леутворення, серед найбільш суттєвих з яких з погляду засто­сування знань про них на практиці є такі: залежність уявлен­ня про мету та способи її структуризації від стадії ознайомлення з об'єктом (процесом); залежність мети від внутрішніх та зовніш­ніх чинників; можливість зведення завдання формулювання за­гальної мети до завдання її структуризації; прояв у структурі ці­лей закономірності цілісності.

Постановка цілей призводить до значного підвищення продук­тивності, причому жодний з відомих на сьогодні методів мотива­ції навіть наближено не може призвести до аналогічних результа­тів. І це зрозуміло, оскільки невдалий вибір цілей або їх пріори­тетності вже не може бути скоригований навіть завдяки будь-якої мотивації тих, хто реалізує ці цілі. Причому спосіб, яким здій­снюється постановка цілей, не настільки важливий, як сам факт, що цілі існують та задані напрями діяльності з їх досягнення.

Цілі кожної організації формуються під впливом її потреб. У свою чергу, досягнення кожної цілі пов'язується з певною функцією (зміст діяльності організації), реалізація (матеріаліза­ція) якої здійснюється певною структурою (форма, в яку упоряд­кована діяльність організації). Тобто маємо такий логічний лан­цюг: потреба в певній діяльності —> ціль —> функція —> струк­тура управління. Цей ланцюг символічно відображає закономір­ність взаємозв'язку змісту і форми управління, яка проявляєть­ся у тому, що потреби кінцево визначають структуру управлін­ня. Доцільність врахування цієї закономірності на державному рівні випливає з того, що за великим рахунком обрана стратегія має визначати й структуру управління. Якщо стратегія держави, яка безпосередньо пов'язана з її потребами розвитку, змінюєть­ся, то доцільно сформувати нову структуру державного управлін­ня, що найбільшим чином задовольняла б цій стратегії. Так, зараз в Україні під нові стратегічні цілі країни формується нова струк­тура центральних органів виконавчої влади.

Закономірність ієрархічності є дуже важливою для досліджен­ня організаційних структур державного управління, які здебіль­шого мають саме ієрархічну побудову. Вона вперше досліджена американським вченим М.Месаровичем і проявляється в тому, що на кожному рівні ієрархії виникають властивості, які не мо­жуть бути виведені як сума властивостей відповідних елементів нижчого рівня. Завдяки цьому, наприклад, за визначеної певної головної цілі організації можна отримати її різні ієрархічні струк­тури управління.

Закономірність комунікативності проявляться в тому, що всі елементи структури державного управління не ізольовані від на­вколишнього середовища і пов'язані з ним множиною комуніка­цій, які слід враховувати в процесах управління та прийняття управлінських рішень. Як відомо, управління слід трактувати як інформаційний процес, в якому функція комунікації відіграє роль такої, що пов'язує вузли управління, які належать

даній організа­ції та іншим, серед яких можуть бути організації того самого рів­ня (горизонтальні комунікаційні зв'язки) та вищого або нижчого рівня управлінської ієрархії (вертикальні комунікаційні зв'язки).

Згідно із закономірністю історичності будь-яка соціальна система (держава, певна організація) не тільки функціонує, але й розвивається, проходячи етапи або циклічного становлення (че­рез стадії зародження, розквіту, занепаду та розпаду), або непе­рервного перетворення (шляхом необмеженого сходження до но­вої якості). Добре відомим прикладом прояву цієї закономірності є становлення, розвиток і розпад СРСР. Практичне значення ви­вчення закономірності історичності полягає в подальшому враху­ванні особливостей процесів розвитку соціальних систем, зокре­ма державотворення, при здійсненні державного управління, при­йнятті та реалізації певних державно-управлінських рішень.

Закономірність еквіфінальності проявляється для відкритих соціальних систем, до яких, зокрема, слід віднести державу та систему державного управління, у здатності досягнення ними пев­ного стану, який не залежить від вихідних умов і визначається виключно параметрами системи. Уперше вона виявлена й дослі­джена Л.Берталанфі, який запропонував і цей термін. Фактично ця закономірність обґрунтовує можливість вибору для держави та системи управління нею таких перспективних цілей, які не ма­ють на даний (вихідний) момент необхідного ресурсного підґрун­тя та необхідних умов досягнення, але які можуть їх мати вна­слідок певних управлінських процесів (самоорганізація), що здій­снюються суб'єктами управління, та діяльності об'єктів управлін­ня (виробництво матеріальних благ, надання послуг, ресурсне від­творення). Саме ця закономірність об'єктивує постановку таких перспективних для України цілей, як європейська та євроатлан­тична інтеграція.

Закономірність стабільності організацій проявляється в за­лежності оптимальності рішень від ступеня стабільності системи, а сама ця стабільність при цьому пов'язана оберненим відношен­ням зі складністю системи. Відповідно до цього, спрощення сис­теми державного управління та окремих її елементів, зменшення кількості зв'язків між структурними одиницями збільшує їх стій­кість, а відповідно й підвищує можливий рівень раціональності прийнятих державно-управлінських рішень. Варто нагадати, що спрощення моделей системи є елементом класичного системно­го підходу. Відмова від урахування несуттєвих, маловпливових зв'язків і параметрів державно-управлінської діяльності, як пра­вило, спрощує її розуміння та пошук обґрунтованого вирішення проблем, що виникають, а відтак значно підвищує її ефективність і продуктивність.

Закономірність ефективності управлінських рішень та дій про­являється в їх залежності переважно від характеру управлінських проблем (ситуацій), від організаційних умов, в яких приймаються рішення та здійснюються управлінські дії, а також від особистих характеристик і стану управлінців.

Безумовно, чим складніша і масштабніша державна проблема, чим гірші умови організації роботи управлінських кадрів, чим нижча їх кваліфікація і мен­ший досвід, чим менше вони зацікавлені в результатах своєї пра­ці, тим менше шансів отримати ефективні державно-управлінські рішення. Все це загальновідомо, проте повне дотримання цих рекомендацій щодо ефективності управлінських рішень та дій у практиці державного управління залишається першочерговою проблемою. За висловом Г. Саймона, ще часто те, що за розумін­ням менеджерів необхідно робити, відрізняється від того, що вони роблять насправді.

Із закономірностями стабільності організацій та ефективності управлінських рішень та дій, на нашу думку, безпосередньо корелюється стабілізаційний чинник взаємозв'язку рівнів суспіль­ного управління, серед яких свідомісний, політичний, економіч­ний, соціальний, культурний. На державному рівні стабілізацій­ний чинник свідомісного рівня проявляється в наявності загаль­ної національної ідеї, історичних коренів, традицій, уподобань, міжнаціональної, міжрелігійної,-міжмовної терпимості, тобто дер­жавної свідомісної ідентичності. Завдяки цьому будь-які процеси на політичному рівні не зможуть привести до серйозних збурень у суспільстві, оскільки немає принципових ідеологічних причин та спонук для цього, немає підтримки в населення збурюючих по­літичних сил.

У свою чергу, стабілізаційний чинник політичного рівня про­являється у виважених, прозорих діях влади, що базуються на принципах незалежної, суверенної, демократичної, правової, со­ціальної держави, а також наявності розвиненого громадянського суспільства, впливових партій та громадських організацій, кон­структивної опозиції, незалежних і професійних засобів масової інформації тощо. Завдяки цьому будь-які процеси на економіч­ному рівні не зможуть призвести до економічної кризи, оскільки всі політичні сили або переважна більшість з них налаштовані на досягнення сталого економічного розвитку країни, попередження економічних збурень. Так само, стабілізаційний чинник еконо­мічного рівня проявляється в становленні в країні стабільної еко­номічної системи, здатної не тільки до подолання можливих еко­номічних криз, а й такої, що починає упереджувати ці кризи на початковій стадії появи їх ознак. Завдяки цьому будь-які проце­си на соціальному рівні не зможуть привести до серйозної та три­валої соціальної або соціально-економічної кризи, оскільки еко­номічні механізми держави достатні для попередження соціаль­них збурень.

Стабілізаційний чинник соціального рівня проявляється через високий середній прожитковий рівень населення, його задоволен­ня соціальними послугами, що надаються, можливість вільного розвитку особистості в умовах наявності доступних робочих місць різної кваліфікації, освіти та відпочинку. За таких умов створю­ється реальна можливість досягнення високого культурного рів­ня населення та професійного рівня організацій. Стабілізаційний чинник культурного рівня, у свою чергу, проявляється в досяг­ненні в країні достатньо високого культурного рівня населення для позитивного сприйняття найпрогресивніших світових ідей розвитку, розуміння та належної поваги до історичного шляху свого та інших країн і народів. Завдяки цьому забезпечується ста­більність на свідомісному рівні. Таким чином, коло взаємозв'язку рівнів суспільного управління замкнулося в єдину стабілізаційну систему, процеси в якій динамічно повторюються, є стійкими, не­обхідними, істотними, що дає змогу говорити про наявність у та­кому взаємозв'язку ознак закономірності.

Принципи здійснення управлінських процесів та прийняття управлінських рішень, на відміну від закономірностей, відобража­ють наші знання про об'єктивно існуючі, стійкі, необхідні, істот­ні взаємозв'язки між процесами та явищами в управлінні. Будь- яке правило, що сприяє удосконаленню здійснення управлінських процесів та прийняття управлінських рішень, може займати міс­це серед принципів, поки досвід не спростує його. Можна навести багато принципів, тим більше, що часто вони формулюються не тільки як усталені судження, а й як очікувані за певних умов ре­зультати. Разом з тим знати та дотримуватися всіх їх практично неможливо. І це є проявом загальної тенденції природних проце- *сів до відповідних форм оптимізації.

Як правило, принципи утворюють певну систему. Тому для людини, що приймає рішення, важливо залежно від ситуації до­тримуватися відповідного набору принципів, у першу чергу, тих з них, що обов'язкові для даної ситуації, і використовувати інші лише в разі потреби. При цьому доцільно керуватися принципом «бритви Оккама», що проголошує: не збільшуй принципів без не­обхідності.

Безпосередньо на практиці принципи набувають конкретно­го характеру вимог, якими належить керуватися в управлінській діяльності. Відомі численні спроби сформувати вимоги щодо ви­значення принципів здійснення управлінської діяльності та кла­сифікувати їх. Наприклад, Г. Атаманчук запропонував відобра­жати не будь-які, а тільки найбільш суттєві закономірності, які мають загальний характер; висвітлювати специфіку управлін­ня, його відмінність від інших видів суспільної діяльності; вра­ховувати ті принципи, які схвалюють люди. Сприятливі умови для їх додержання створює систематизація принципів держав­ного управління, згідно з якою вони розподіляються на декіль­ка видів: адміністративно-правові, системно-цільові, системно- функціональні, системно-організаційні, адаптивні [15]. Водночас не існує загальноприйнятих підходів та правил стосовно система­тизації принципів управління соціальними системами, зокрема державного управління.

Будемо виходити з принципу переносу знань та принципу уні­версальності управління. Останній проголошує, що існують управ­лінські функції, спільні для державного та приватного управлін­ня. Це дає змогу, аналізуючи низку проблем державного управ­ління в Україні та застосування державно-управлінських техно­логій, використовувати відповідні напрацювання науки управлін­ня, насамперед принципи, наведені нижче.

Серед найбільш відомих загальноуправлінських принципів такі, що стосуються раціональної організації будь-яких процесів, універсальності управління, цілепокладання та доцільності струк­тури управління.

До основних принципів раціональної організації будь-яких процесів належать: пропорційність (забезпечення ресурсами від­повідно до пропускної спроможності різних робочих місць); не­перервність; прямоточність (характеризує оптимальність шляху проходження предмета управлінської праці, інформації); ритміч­ність (рівномірність виконання процесів у часі); концентрація од­норідних предметів праці; гнучкість. До групи цих принципів та­кож слід віднести такі, що стосуються згладжування потреб у ре­сурсах (паралельності та зниження інтенсивності робіт). Для сис­тем управління до принципів раціональної організації будь-яких процесів також слід додати цілеспрямованість, комплексність та наукову обґрунтованість (визначення найкращих шляхів та за­собів досягнення цілей). З погляду системного управління заслу­говує на увагу принцип розподілу на підсистеми, згідно з яким за більш слабкого розвитку зв'язків між підсистемами, ніж в їх межах, розподіл на підсистеми може бути природнім та чітким.

Універсальні принципи управління стосуються раціоналізації системи управління персоналом, організації та її структури. Вони були виділені представниками класичної (адміністративної) шко­ли в управлінні Ф.Тейлором, А.Файолем, Г.Емерсоном, Л.Гьюліком, Л.Урвіком, Р.Фелком, М. Вебером. Узагальнення та розвиток цих принципів наведено в роботах С.О'Доннела, В.Кнорринга, Г.Кунца, Н.Нижник, О.Маїикова, ІО.Палехи. Розглянемо найбільш суттє­ві з них.

Одним із перших дослідників, хто спробував систематизувати принципи управління, був французький інженер і науковець Анрі Файоль (1841-1925). В основі запровадженої ним системи управ­ління лежала адміністративна доктрина. Виходячи з неї, у 20-х роках XX ст., Файоль визначив чотирнадцять принципів управ­ління, які, на його думку, придатні для всіх без винятку сфер ад­міністративної діяльності: 1) поділ праці, 2) повноваження і від­повідальність, 3) дисципліна, 4) єдиноначальність, 5) єдність ке­рівництва, 6) підпорядкування особистих інтересів загальному, 7) винагорода, 8) централізація, 9) ієрархія (скалярний ланцюг), 10) порядок, 11) справедливість, 12) стабільність штату, 13) ініці­атива, 14) корпоративний дух. Ці принципи, доповнені функція­ми персоналу в організації, по суті, визначили спеціалізацію, іє­рархію, рамки контролю та засади організаційної структури як основу, на якій можна було б формувати організації та здійсню- нати управлінські функції.

Принцип самоорганізації систем використовується при до­слідженні реальних найменш вивчених об'єктів і процесів, до яких з повним правом можна віднести й державне управління. Оскільки суспільство є дисипативною системою, то до аналізу його розвитку також може бути застосована синергетична тео­рія. Під самоорганізацією соціальної системи розуміють зміну її структури за рахунок власних рушійних сил з метою досягнення стану рівноваги та ефективного функціонування. В основу само­організації покладено прагнення організацій забезпечити багато­манітність реакцій на зовнішні впливи, необхідну для усвідомле­ної реалізації досягнення її цілей.

Принцип самоорганізації є одним з двох основних принципів координації в соціальних системах, наряду з принципом управ­ління (вибір координуючого впливу при фіксованій структурі управління). Згідно з останнім, управління на відміну від функці­онування, що пов'язане зі збереженням минулого досвіду, переду­сім, пов'язане з набуттям нового досвіду. Принцип управління — це правила руху до нового стану об'єкта управління, а принцип функціонування — це правила забезпечення необхідного функці­онування об'єкта управління в кожному з його станів. На прак­тиці враховуються обидва принципи, які доповнюють один одно­го і самі по собі не забезпечують розвиток системи.

Найважливішим з погляду досягнення певних станів об'єкта управління є принцип зворотного зв'язку, застосування якого дає змогу шляхом аналізу розвитку ситуації (за допомогою функції контролю) скоригувати процес управління з метою досягнення визначених цілей. У державному управлінні цей принцип форму­люється як принцип контролю. Однією з основних його форм є узгодження рішень. Іншою його модифікацією є принцип контр­олю за критичними точками, тобто за фактами, що є критични­ми для оцінки ступеня виконання планів. Необхідно пам'ятати, що контроль взагалі виправданий лише тоді, коли відхилення від планів піддаються коригуванню.

Принцип ресурсозбереження передбачає загальний підхід, за якого вирішення проблем, у тому числі управлінських, досягаєть­ся при мінімальних витратах наявних ресурсів (людських, інфор­маційних, фінансових, матеріальних, часових). Цей принцип на­буває характеру глобального внаслідок значного скорочення при­родних ресурсів землі на фоні високих темпів зростання чисель­ності її населення.

Скільки існує управління, стільки й вирішується питання його оптимальності, тобто найкращий вибір в певній ситуації. У цьому і полягає принцип оптимальності управління. Для со­ціальних систем оптимальність управління має зміст найбільш бажаного управління, найкращого з можливих. Це мінімізована, економна діяльність, спрямована на досягнення бажаного резуль­тату, нижче порогу якого знаходиться область неефективного, не­бажаного. На практиці принцип оптимальності полягає в розро­бленні та застосуванні нових методик, процедур та управлінських технологій з метою пошуку шляхів і способів підвищення резуль­тативності управлінської діяльності.

Принцип релевантності інформації проголошує, що збільшення кількості інформації пропорційно не підвищує якості рішень, тому необхідно виокремлювати релевантну інформацією, що стосується конкретної проблеми, від іншої. Оскільки релевантна інформація є основою рішень, необхідно домагатись її максимальної точності і відповідності проблемі, тобто застосовувати інформаційні фільтри.

У сучасному управлінні використовується принцип одноразо­вого введення інформації, суть якого в тому, щоб один раз введе­на в пам'ять комп'ютера інформація неодноразово використову­валась для вирішення численних задач управління. Цей принцип сприяє створенню баз даних і знань, розвитку інформаційних тех­нологій, мереж електронних комунікацій.

Принцип соціальної відповідальності припускає, на відміну від юридичної відповідальності, певний рівень добровільного від­гуку на соціальні проблеми з боку організацій. Такий відгук зна- 3 ходиться за рамками вимог, визначених законом чи регулюючими органами, або понад цих вимог. Цей принцип ще мало застосову­ється в Україні і не тільки з вини організацій. Необхідно не змен­шувати можливості організацій щодо вирішення соціальних про­блем, а розширювати їх, але не застарілими, а новими підхода­ми й способами підвищення соціальної захищеності працівників.

Важливе місце серед загальноуправлінських принципів нале­жить групі принципів цілепокладання. Принцип єдності цілей, управління та відповідальності фактично є передумовою жит­тєдіяльності будь-якої організаційної системи. Його реалізація в системі державного управління пов'язується з чітким визна­ченням цілей і функцій органів влади, побудовою їх організацій­них структур, розподілом обов'язків, повноважень та відповідаль­ності між ними. Принцип обмеження цілей передбачає звуження кола проблем, що вирішуються, за рахунок кращого їх розумін­ня та якісного розв'язання. Він орієнтує на досягнення найбіль­шої ефективності й результативності в деякій обмеженій області, і тільки потім — на перехід до вирішення більш широкого кола проблем. На практиці застосування цього принципу сприяє під- нищенню професіоналізму державних управлінців, набуттю до­свіду вирішення управлінських проблем, пошукам якомога ефек­тивніших методів та прийомів формування управлінських рішень. З цим принципом ототожнюють і принцип вибірковості, суть яко­го, на думку американського вченого Ч.Барнарда, полягає в необ­хідності виділяти ті факти, що суттєво впливають на досягнення цілей організації, і ті, що не відіграють суттєвої ролі. Наприклад, доцільно виділяти стратегічні чинники функціонування установ і організацій. Ще один принцип — принцип конкретності та ви- мірюваності цілі потребує наявності для кожної цілі певних кри­теріїв, які б дали змогу оцінити ступінь досягнення цілі. Якщо таких критеріїв немає, то й неможлива реалізація однієї з осно­вних функцій управління — контролю. Тому навіть для неструк- турованих проблем, які характерні для соціальних систем, необ­хідно знаходити більш-менш прийнятні критерії.

Ієрархічний характер побудови організацій та системи управ­ління ними, а також широке застосування програмно-цільового управління, зокрема методів аналітичного програмування та управління проектами, надає особливої актуальності вивченню і реалізації принципів побудови «дерева цілей».

Останні являють собою набір правил, які передбачають: розгляд різних альтерна­тивних варіантів цілей; вилучення неважливих, недостатньо ефек­тивних та незабезпечених достатніми ресурсами заходів; перехід до цілей нижчого рівня тільки після завершення якісного опису, розгортання в часі та визначення коефіцієнтів відносної важли­вості цілей вищого рівня.

Серед загальних принципів доцільної структури управління розглянемо такі: відповідність ланок управління його функціям; мінімізацію кількості східців (ланок) в ієрархії управління; зосе­редження на кожній східці всіх необхідних функцій управління; концентрацію функціональних ланок в функціональних вузлах; чітке виділення участі кожної функціональної ланки в єдиному процесі управління; виключення дублювання функцій; мініміза­цію потоків команд з кожної ланки управління. В сучасній прак­тиці управління широко використовується принцип спеціалізації, за яким організації та підрозділи відокремлюються за їх особли­востями. Це призводить до утворення цільових та функціональних органів. При формуванні нових підрозділів доцільно дотримувати­ся принципу їх адаптації, тобто підпорядкування на певний пері­од становлення одній з вищих інстанцій з метою захисту від тис­ку з боку інших підрозділів. У роботі організацій також важли­вим моментом є дотримання принципу інституційної ідентичнос­ті, суть якого у відповідності формальної та неформальної струк­тур організації як її загальним цілям, так і поточним завданням. Для послаблення залежності організації від особистісних якостей її членів, як правило, реалізується принцип формалізації процедур. Водночас американський вчений Ф.Селзнік застерігає від поспіш­ної формалізації процедур на стадії утворення організацій, коли відбувається її становлення і є загроза ізоляції керівництва від ін­ших працівників, коли такі контакти найбільш потрібні.

Загальновідомі принципи ідеальної бюрократичної органі­зації управління, запропоновані видатним німецьким вченим М. Вебером, а саме: діяльність організації поділяється на елемен­тарні операції; формалізуються завдання та обов'язки кожної лан­ки; залучаються фахівці-експерти на умовах повної відповідаль­ності за ефективне і результативне виконання завдань; організа­ція будується за принципом ієрархії; діяльність організації регу­люється системою правил та стандартів, які забезпечують однома­нітність виконання кожного завдання виконавцями; функціону­вання організації відповідно до раціональних стандартів виклю­чає можливість втручання особистих міркувань та емоцій; служ­ба в бюрократичній організації засновується на відповідності ква­ліфікації займаній посаді; службовці захищені від немотивовано­го звільнення; існує система просування по службі за умов пев­ної вислуги та успішної діяльності. Більшість з вищезазначених принципів і сьогодні не втратили своєї актуальності та є базовими для системи управління персоналом, зокрема на державному рівні.

У процесах державного управління центральним є людський чинник. Професіоналізм, активність, ініціативність, інновацій- ність, моральність — ось далеко не повний перелік параметрів та проявів цього чинника. Сьогодні професіоналізм неможливий без знання сучасних принципів управлінської діяльності. Серед остан­ніх заслуговує на особливу увагу принцип стратегічного мислення, який передбачає формування комплексного мислення з елемента­ми: орієнтації на довгострокову перспективу успішної діяльності; чіткого визначення цілей організації та її пріоритетів; урахування сильних і слабких сторін; планування дій з урахуванням ризику; раціонального розподілу завдань та визначення відповідальності; ефективної організації робіт та контролю; уміння визначати осно­вні показники досягнення цілей і проводити оцінювання за ними; ставлення до персоналу як до ключового ресурсу й основної цін­ності організації; розуміння важливості інформаційного чинника, запровадження моніторингу розвитку ситуацій; здатності до змін. І І,ой принцип є однією з основних передумов упровадження стра­тегічних підходів в

Переглядів: 2110