Новини освіти і науки:

G+

Тлумачний словник
Авто
Автоматизація
Архітектура
Астрономія
Аудит
Біологія
Будівництво
Бухгалтерія
Винахідництво
Виробництво
Військова справа
Генетика
Географія
Геологія
Господарство
Держава
Дім
Екологія
Економетрика
Економіка
Електроніка
Журналістика та ЗМІ
Зв'язок
Іноземні мови
Інформатика
Історія
Комп'ютери
Креслення
Кулінарія
Культура
Лексикологія
Література
Логіка
Маркетинг
Математика
Машинобудування
Медицина
Менеджмент
Метали і Зварювання
Механіка
Мистецтво
Музика
Населення
Освіта
Охорона безпеки життя
Охорона Праці
Педагогіка
Політика
Право
Програмування
Промисловість
Психологія
Радіо
Регилия
Соціологія
Спорт
Стандартизація
Технології
Торгівля
Туризм
Фізика
Фізіологія
Філософія
Фінанси
Хімія
Юриспунденкция

Конституційна реформа — шлях до політичного компромісу та соціального миру

(академік В. Я. Тацій [115])

Не війна, а мир (перший природний закон людини та суспільства).

Томас Гоббс

Бурхливі політичні процеси, які переживає нині українське суспільство, свідчать про перехід до якісно нового етапу розвитку національної державності — від становлення її засад та формування державно-владних інститутів до поглиблення функціонального та структурного реформування державного правління. Безперечно, на попередньому етапі головним завданням для України стала реалізація історичного по-

6 5-211

кликання — утворення власної держави з усіма її атрибутами з того, що залишилося у спадок від колишнього СРСР, її самоідентифікація в новій якості перед власним народом та вихід на міжнародну арену як суб'єкта міжнародного права.

Після досягнення цієї мети — і це закономірно — як відповідь на численні виклики сучасності перед нашим суспільством гостро постало питання про ефективність державного управління, яка тісно пов'язана з потребою демократизації державно-владних відносин та, власне, раціоналізацією процедур формування та здійснення влади. Вибудована Конституцією 1996 року модель президентсько-парламентської форми правління практично вичерпала свої потенційні можливості сприяння поступальному розвитку всіх сфер суспільного життя. Політична неструк-турованість суспільства, надмірність президентських повноважень призвели до істотної деформації реального правового статусу глави Української держави в бік виконавчої гілки влади та домінування над Кабміном, що стало на заваді такій формі правління, яка б орієнтувалась на загальновизнані у Європі стандарти демократичного устрою суспільства та держави.

Як відомо, чинна Конституція акумулювала світовий досвід конституціоналізму. В цілому вона відбиває рівень розвитку вітчизняної правової науки, усвідомлення демократичного вектора розвитку держави і суспільства. Це перша Конституція нашої держави, що покликана бути реально діючим Основним Законом, але це означає й високі вимоги до змісту Конституції, відповідності її реальним потребам життєдіяльності суспільства, держави, кожного громадянина.

Слід підкреслити й те, що наша Конституція творилась у складних політико-правових умовах. Зрозуміло, що конфронтація, яка була в парламенті, аж ніяк не могла сприяти узгодженості окремих конституційних конструкцій та механізмів, довершеності юридичних формулювань. На той час найважливішим був сам факт прийняття Конституції, яка остаточно легітимувала Українську незалежну правову і демократичну державу, закріпила відповідну систему органів державної влади та механізми їх функціонування. Проте вже тоді було ясно, що певні положення Конституції несуть на собі відбиток перехідного періоду, є скоріше результатом ситуаційного політичного компромісу, а не науково обґрунтованого та виваженого аналізу соціальних реалій і тенденцій розвитку нашого суспільства та держави.

Тому запропонована мало не з моменту прийняття Конституції 1996 року трансформація форми правління в напрямку парламентсько-президентської моделі була визнана як назріла і своєчасна, а політична реформа — як процес реформування, спрямований на створення політично відповідальної, ефективної та прозорої системи влади, виважене збалансування повноважень вищих органів державної влади. З точки

зору основного сенсу конституційної реформи удосконаленню підлягає насамперед механізм розподілу владних повноважень, співвідношення і взаємодії вищих органів державної влади — президента, Верховної Ради (ВР) і Кабміну, який сьогодні існує в Україні. Відомо, що його функціонування за нинішніх умов породжує протистояння різних гілок державної влади і політичних сил, що не дає можливості злагоджено і плідно працювати, ефективно вирішувати болючі питання підвищення добробуту людей, рівня їхньої соціальної і правової захищеності.

Тематика, пов'язана зі здійсненням державно-правових реформ, завжди була популярною у політичної еліти та фахівців. Але саме звернення Президента з нагоди 11-ї річниці незалежності формально започаткувало процес конституційної модернізації діючої державної моделі. У березні 2002 року концептуальні засади майбутніх реформ були матеріалізовані у президентському законопроекті, а згодом і у декількох альтернативних законопроектах про внесення змін до чинної Конституції. Всенародне громадське обговорення цих проектів, парламентські слухання і широка дискусія з цього питання у наукових колах, яка проходила протягом останніх двох років, засвідчили, що необхідність реформування політичної системи — об'єктивний і назрілий процес.

Прийняття 8 грудня 2004 року ВР закону "Про внесення змін до Конституції України" стало свідченням того, що політична реформа увійшла в русло законодавчого процесу, набула необхідної чіткості і предметності. А те, що зазначені акти підтримала переважна більшість депутатського корпусу (402 голоси депутатів при необхідних 300), свідчить про те, що ідеї конституційної реформи поділяються як широкими колами громадськості, так і значною частиною політичної еліти, усвідомлюються на рівні загальнонаціонального консенсусу як об'єктивно необхідні на сучасному етапі розвитку української державності.

Перш за все прийняті зміни до Конституції спрямовані на істотне посилення ролі партій у структуризації парламенту, при формуванні виконавчої вертикалі та у виборчому процесі. Здійснення структурних реформ на сьогодні вимагає більш раціональної й ефективної системи влади, створення якої є можливим тільки за умови розбудови відповідально діючої партійної системи та громадянських інститутів. Адже з точки зору загальновизнаних критеріїв європейської демократії дійсний контроль за владою можна ефективно забезпечити за умови "партійної прозорості" державного механізму й чіткого усвідомлення громадськістю, яка ж партія несе відповідальність за здійснюваний політичний курс.

У цьому плані позитивно сприймаються норми закону щодо формування за результатами виборів та на основі узгодження політичних позицій коаліції депутатських фракцій, до якої входять більшість народних

депутатів України від конституційного складу парламенту. При цьому депутатська фракція, до складу якої входить більшість народних депутатів від конституційного складу ВР, має права коаліції депутатських фракцій, передбачені Конституцією. Така коаліція повинна бути сформована протягом одного місяця з дня відкриття першого засідання ВР, що проводиться після чергових або позачергових парламентських виборів, або протягом місяця з дня припинення діяльності попередньої коаліції депутатських фракцій. Повноваження коаліції депутатських фракцій пов'язані, передовсім, із формуванням уряду та забезпеченням підтримки його рішень у парламенті. За цих умов парламентська більшість, акумулюючи певні політичні настрої та соціальні сподівання через механізми політичного представництва, стає найважливішим інструментом проведення певного політичного курсу. Звісно, ці зміни розраховані на обрання парламенту на засадах пропорційної виборчої системи, що має відбутися у 2006 році.

Зміни до Конституції спрямовані не лише на розширення повноважень фракцій, а й на посилення партійної дисципліни. Про це свідчить п. 6 ст. 81, відповідно до якого повноваження народного депутата, обраного від політичної парти чи виборчого блоку, припиняються достроково, якщо він не входитиме до складу депутатської фракції цієї політичної партії (блоку), або вийде з її складу, а також право президента на достроковий розпуск ВР, якщо вона упродовж місяця не створить коаліцію депутатських фракцій (ч. 2 ст. 90). У разі невходження народного депутата, обраного від політичної партії чи виборчого блоку політичних партій, до складу депутатської фракції цієї політичної партії (блоку) або виходу з її складу його повноваження припиняються достроково за рішенням вищого керівного органу відповідної політичної партії (блоку) з дня прийняття такого рішення. Можливо, з точки зору демократизації парламентських процесів це не найкращий вихід. Проте слід зважати й на те, що за період існування парламенту 3-го скликання (1998-2002 pp.) можна нарахувати близько 600 таких переходів, а деякі парламентарі змінювали фракції по 6 разів.

Збільшується й строк повноважень ВР з 4 до 5 років, проте ВР, обрана у 2002 році, продовжує працювати до дня набуття повноважень парламентом, обраним у 2006 році. Ця норма є виваженою, оскільки для нового більш повноважного парламенту питання стабільності та професійності набувають першорядної значущості.

Стосовно інституту президентства привертають до себе увагу норми, спрямовані на обмеження президентських повноважень щодо виконавчої вертикалі та залучення парламенту до процесу формування уряду. Згідно з нормами вказаного закону (ч. 2-4 ст. 114) передбачається призначення персонального складу Кабміну на паритетних засадах: парламент призначає прем'єр-міністра за поданням президента

(причому кандидатура вноситься за пропозицією коаліції депутатських фракцій), а потім, за поданням прем'єр-міністра — й переважну більшість членів Кабміну (крім урядовців, які призначаються за поданням президента). В компетенції глави держави — внесення подання до ВР щодо прем'єр-міністра та двох міністрів: закордонних справ та оборони (п. 9, 10 ст. 106).

Вказані новації спрямовані на усунення перекосів у системі "стримувань і противаг" та приведення у відповідність реального і юридичного статусу глави держави. Поділ влади жодним чином не відкидає цілісності державної влади і державної політики. Тому цілком логічним є покладення на парламентську більшість, тобто на партійну коаліцію, яка отримала найбільшу підтримку з боку народу на останніх парламентських виборах, політичної відповідальності за склад, програму та наслідки діяльності уряду. Призначення ж міністрів закордонних справ та оборони, яке здійснюється за поданням президента, цілком вписується у його статус як глави держави, верховного головнокомандувача та гаранта державного суверенітету і територіальної цілісності. При цьому відповідно до ч. 2 ст. 113 закону про внесення змін до Конституції Кабмін є відповідальним перед президентом і ВР, підконтрольним і підзвітним ВР у межах, передбачених Конституцією.

В цілому, на наш погляд, встановлений порядок формування й відповідальності Кабміну забезпечує цілковиту прозорість і прогнозо-ваність партійної структури уряду, суттєво посилює установчу функцію парламенту, зміцнює позиції вищого органу виконавчої влади і водночас спрощує процедуру прийняття основних державно-владних рішень, гарантує єдність державної політики.

З порядком формування Кабміну нерозривно пов'язане й питання про термін його повноважень. За Конституцією 1996 року уряд формується на термін повноважень діючого президента і складає свої повноваження перед новообраним главою держави. У зв'язку із переходом до внутрішньопарламентського способу формування уряду змінені строк та підстави припинення повноважень уряду. Згідно зі ст. 115 закону "Про внесення змін до Конституції України" від 8 грудня 2004 року Кабмін складає повноваження перед новообраною ВР. Тобто по суті Кабмін в межах строку повноважень парламенту здійснює свої функції доти, доки користується довірою парламенту (поки йому не буде висловлена резолюція недовіри).

Питання про відповідальність Кабміну може бути ініційоване президентом або не менш ніж 1/3 народних депутатів (ст. 87 закону). Водночас з метою забезпечення стабільності уряду передбачено, що питання про відповідальність уряду не може розглядатися ВР більше одного разу протягом однієї чергової сесії, упродовж року після схвалення Програми діяльності уряду або протягом останньої парламентської сесії.

Заяву про відставку прем'єр-міністр та інші члени Кабміну тепер мають право подавати не президентові, а ВР.

У межах цієї моделі позитивно сприймається право президента достроково припинити повноваження ВР, якщо протягом 60 днів після відставки Кабміну не сформовано персональний склад нового уряду, оскільки це посилює відповідальність парламенту, сприяє конструктивності дій народних депутатів та безперервності роботи вищого органу виконавчої влади.

Передбачені новації і щодо законодавчого процесу. Так, право законодавчої ініціативи збережено тільки за трьома суб'єктами: президентом, народними депутатами і Кабміном. Національний банк, який до останнього часу так і не відзначився активністю в реалізації законодавчої ініціативи, таке право втратив, на чому наполягали багато хто з фахівців. Таким чином, серед суб'єктів права законодавчої ініціативи залишилися тільки суб'єкти найвищого політичного рівня, що є цілком логічним і виправданим. Водночас збережена прерогатива президента визначати певні законопроекти невідкладними, що тягне за собою їх позачерговий розгляд ВР.

Певні зміни стосуються порядку промульгації законів України. Збережений загальний 15-денний термін підписання й оприлюднення президентом законів, прийнятих парламентом, і 10-денний термін промульгації тих законів, які прийняті шляхом подолання вето глави держави. При цьому ст. 94 Конституції доповнена положенням, згідно з яким у разі якщо президент не підписав закон, прийнятий шляхом подолання вето, то такий закон невідкладно офіційно оприлюднюється головою ВР і опубліковується за його підписом. Таким чином унеможливлюється "приховане вотування" законів, з якими не згоден глава держави. Президентське право вето більше не стосується законів про внесення змін до Конституції (п. ЗО ст. 106). Це є цілком логічним з огляду на особливу юридичну природу Конституції та той факт, що такі закони приймаються не менш як двома третинами віл конституційного складу парламенту, тобто такою більшістю голосів, яка достатня для подолання вето глави держави.

Чи не найбільш суттєві зміни в Конституції згідно з даним законом стосуються повноважень президента, особливо номінаційних, тобто тих, що полягають у можливості призначати та усувати з посад певних посадових осіб. Вище вже згадувалося про новий порядок формування уряду, згідно з яким номінаційні повноваження президента суттєво звужені. Крім того, право призначати й усувати з посад керівників центральних органів виконавчої влади, що не входять до складу уряду, перейшло до компетенції Кабміну. Уряд також отримав право самостійно утворювати, реорганізовувати та ліквідовувати відповідно до закону міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, діючи в межах коштів, передбачених на утримання органів виконавчої влади, що

безумовно сприятиме забезпеченню цілісності виконавчої гілки влади та посилить її незалежність.

Істотно змінені принципи взаємовідносин між президентом та Кабміном: з фактично субординаційних вони перетворюються на паритетні, на відносини між двома вищими органами державної влади. В даному аспекті ілюстративним є той факт, що президент втратив право скасовувати акти Кабміну: у разі сумнівів щодо конституційності урядових актів глава держави може тільки зупинити їх дію з одночасним зверненням до Конституційного суду (п. 15 ст. 106). На цьому тлі певним дисонансом виглядає збереження за президентом права скасовувати акти Ради міністрів АРК (п. 16 ст. 106). На нашу думку, більш логічним виглядало б надання цього права Кабміну як вищому органу виконавчої влади в країні.

Водночас цілком збережені сильні позиції президента як верховного головнокомандувача, керівника зовнішньополітичної діяльності України, гаранта державного суверенітету, територіальної цілісності держави, додержання Конституції, прав і свобод людини і громадянина. Повноваження глави держави у відповідних сферах державного життя залишені майже без змін. Більше того, посилення ролі парламенту зумовило й необхідність посилення системи "стримувань і противаг". Практично йдеться про збереження трьох центрів державної влади — сильного президента, сильного парламенту і сильного уряду. Водночас запропонований законопроектом перерозподіл повноважень дозволить посилити їх відповідальність за здійснення державної політики, насамперед у соціально-економічній сфері.

З цією метою перелік підстав для розпуску парламенту главою держави зріс втричі. Президент може скористатися цим правом, якщо: 1) протягом одного місяця у ВР не сформовано коаліцію депутатських фракцій; 2) протягом 60 днів після відставки Кабміну не сформовано його новий персональний склад; 3) протягом ЗО днів однієї чергової сесії пленарні засідання не можуть розпочатися. Розпуск парламенту, звісно, є виключним політико-правовим заходом, до якого слід вдаватися вкрай виважено. Тому й передбачено, що рішення про дострокове припинення повноважень ВР приймається президентом після відповідних консультацій з головою ВР, його заступниками та головами депутатських груп і фракцій.

Певним свідченням посилення ролі парламенту в державному механізмі за конституційною реформою може слугувати й той факт, що у аазі дострокового припинення повноважень президента виконання його обов'язків на період до обрання і вступу на пост нового президента покладається не на прем'єр-міністра, як це передбачалося Конституцією 1996 р., а на голову ВР. Тому збережено концептуальний підхід у питанні про те, що особа, яка тимчасово виконує обов'язки президен-

та, суттєво обмежена у своїй компетенції: вона не може звертатися з посланнями до народу та парламенту, призначати всеукраїнський референдум щодо змін Конституції, оголошувати всеукраїнський референдум за народною ініціативою, припиняти повноваження парламенту та призначати позачергові парламентські вибори, виконувати номіна-ційні повноваження щодо міністра оборони, генерального прокурора, Ради Національного банку, Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення, Конституційного суду, не може присвоювати вищі військові звання, виші дипломатичні ранги та вищі спеціальні звання і класні чини, нагороджувати державними нагородами, встановлювати президентські відзнаки і нагороджувати ними, здійснювати помилування, створювати допоміжні органи і служби. Такі обмеження враховують, що голова ВР, який тимчасово виконує обов'язки президента, не має тієї легітимності, як всенародно обраний глава держави, а тому не може виконувати весь обсяг його конституційних повноважень. Його головне завдання у перехідний період — забезпечити стабільність і легітимну передачу влади новообраному президентові.

Істотною новелою конституційної реформи є уточнення ролі прокуратури, яке посилює правозахисну спрямованість діяльності цього органу, що є показовим з огляду на стан та перспективи ситуації з забезпеченням та захистом прав людини та громадянина в Україні. Насамперед, це виявилося в тому, що функції прокуратури доповнені наглядом за додержанням прав і свобод людини і громадянина, додержанням законів з цих питань органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами. До того ж певну самостійність отримав і генеральний прокурор, оскільки тепер він не тільки призначається на посаду, а й звільняється з посади президентом тільки за згодою ВР (ч. 1 ст. 122).

Слід зауважити, що зміни до Конституції, започатковані законом "Про внесення змін до Конституції України" від 8 грудня 2004 року, охоплюють здебільшого владні механізми загальнодержавного рівня. Однак держава може бути міцною тільки за наявності сильних регіонів. Як свідчить світовий і вітчизняний досвід державотворення, системні реформи можуть бути ефективними тільки в тому разі, коли до них залучаються й владні відносини та інститути на територіальному рівні. Тому політична реформа має знайти своє логічне продовження у вдосконаленні владних відносин на рівні областей, районів, міст, селищ, сіл, адже саме тут найбільш виразно проявляється ефективність влади, її здатність продемонструвати свої можливості через надання своєчасних і якісних управлінських послуг.

Виходячи з цього, такий закон (реєстраційний №3207-1), попередньо схвалений більшістю від конституційного складу ВР 8 грудня 2004 року, має розглядатися як продовження реформування системи

влади на місцях, спрямоване на створення повноцінного місцевого самоврядування на всіх рівнях адміністративно-територіального устрою. Це цілком узгоджується з вимогами Ради Європи до України щодо приведення національного законодавства у відповідність до Європейської хартії місцевого самоврядування. Адже на сьогодні обласні та районні ради фактично позбавлені власних повноважень, власних бюджетних коштів і, відповідно, власних виконавчих органів. Обласні та районні держадміністрації обтяжені виконанням не властивих їм самоврядних повноважень, що негативно позначається на здійсненні державної виконавчої влади на місцях.

Тому обґрунтованими є запропоновані зміни щодо створення місцевих державних адміністрацій лише на рівні областей, міст Києва і Севастополя (ч. 1 ст. 118 вказаного закону), що свідчить про ліквідацію даних органів державної виконавчої влади на районному рівні. Натомість передбачається можливість утворення власних виконавчих органів обласними і районними радами. При цьому вони за своїм статусом визнаються не як апарат ради, а розглядаються як повноцінні органи місцевого самоврядування (ч. З ст. 140).

Зазначені зміни допоможуть нарешті зняти питання про конкуренцію компетенцій місцевих державних адміністрацій і органів місцевого самоврядування на рівні району. Що ж стосується розмежування повноважень між іншими органами державної влади та місцевого самоврядування, то це питання, а також підстави і порядок делегування повноважень повинні встановлюватися законом (ч. 6 ст. 140). Прикметним є й те, що із 4 до 5 років збільшується строк повноважень місцевих рад та сільського, селищного, міського голови.

Системне реформування місцевої влади є можливим тільки за умов поєднання інституційних змін в системі публічної влади з реформою адміністративно-територіального устрою України. Така реформа, не ставлячи під сумнів унітарний характер Української держави, повинна упорядкувати наявну систему адміністративно-територіальних одиниць, раціоналізувати їхні межі, забезпечити формування самодостатніх територіальних громад.

Тому слід звернути увагу й на запропоновані зміни до Конституції щодо системи адміністративно-територіального устрою України, адже як адміністративно-територіальні одиниці визначаються АРК, області, міста, райони та громади (сільські, селищні, міські). Громадою при цьому визнається адміністративно-територіальна одиниця, до якої входять жителі одного або декількох населених пунктів та яка має визначені межі. У зв'язку з такою термінологією сільські, селищні, міські ради іменуються радами громад.

Отже, конституційний процес на сьогоднішньому етапі не може бути зупиненим, основні напрями конституційного реформування будуть

розвиватись, доповнюватись, змінюватись, удосконалюватись й надалі з урахуванням актуальних реалій. На порядку денному постануть питання, одна частина яких може бути вирішена на законодавчому рівні, а друга знову вимагатиме внесення змін до Конституції. Головне, щоб ці реформи були чітко орієнтовані на високі цілі досягнення соціальної злагоди та миру, на засадах яких стає можливим зростання добробуту кожного громадянина, подальший демократичний розвиток держави та суспільства.

Питання для самоконтролю

1. Парламент — Верховна Рада України — єдиний орган законо
давчої влади в Україні.

2. Порядок формування Верховної Ради України та її структура.

3. Функції, повноваження і основні форми діяльності Верховної
Ради України.

4. Суб'єкти законодавчої ініціативи.

5. Законодавчий процес та його стадії.

6. Уповноважений Верховної Ради України з прав людини та Ра
хункова палата як органи постійного парламентського конт
ролю.

7. Повноваження Верховної Ради України відповідно до Закону
України "Про внесення змін до Конституції України" від 8 груд
ня 2004 р.

Читайте також:

<== попередня сторінка	\|	наступна сторінка ==>
І біженців	\|	Роздіп 12 1 страница

Не знайшли потрібну інформацію? Скористайтесь пошуком google:

Генерація сторінки за: 0.009 сек.