Новини освіти і науки:

G+

Тлумачний словник
Авто
Автоматизація
Архітектура
Астрономія
Аудит
Біологія
Будівництво
Бухгалтерія
Винахідництво
Виробництво
Військова справа
Генетика
Географія
Геологія
Господарство
Держава
Дім
Екологія
Економетрика
Економіка
Електроніка
Журналістика та ЗМІ
Зв'язок
Іноземні мови
Інформатика
Історія
Комп'ютери
Креслення
Кулінарія
Культура
Лексикологія
Література
Логіка
Маркетинг
Математика
Машинобудування
Медицина
Менеджмент
Метали і Зварювання
Механіка
Мистецтво
Музика
Населення
Освіта
Охорона безпеки життя
Охорона Праці
Педагогіка
Політика
Право
Програмування
Промисловість
Психологія
Радіо
Регилия
Соціологія
Спорт
Стандартизація
Технології
Торгівля
Туризм
Фізика
Фізіологія
Філософія
Фінанси
Хімія
Юриспунденкция

Призначення і функції державного контролю

Лекція №11 КОНЦЕПТУАЛЬНІ ЗАСАДИ ПОБУДОВИ СИСТЕМИ ДЕРЖАВНОГО КОНТРОЛЮ В УКРАЇНІ

Держава є одним із головних суб’єктів здійснення контрольної функції в суспільстві. Вона наділена реальними повноваженнями і має можливості для впливу на суспільство, в ході здійсненнія якого покладається і на результати контролю.

Нинішній розвиток суспільства дає підстави твердити про наявність певних змін в поглядах на державу, її роль та завдання, які вона повинна вирішувати. Держава має стати захисником прав і законних інтересів кожної приватної особи в суспільстві. На перший план виступають вимоги побудови демократичної, соціальної, правової держави, в якій влада спрямовує свою діяльність на забезпечення інтересів, прав і свобод людини. У своїх діях держава мусить виходити із пріоритету загальнолюдських цінностей, за якого в центрі уваги перебуває людина, її права та свободи. На це має бути спрямована діяльність держави загалом, а серед заходів її забезпечення належне місце посідає контроль за відповідністю дій державних органів, посадових осіб, державних службовців поставленим завданням у визначених для цього межах.

Демократичні процеси, що нині відбуваються в Україні, впливають на всі елементи механізму державної влади. Вони вплинули і на поняття контролю, контрольної діяльності державних органів, форм і методів контролю. Контроль, що його здійснює держава сьогодні, не може зводитися лише до обліку надходжень до її скарбниці та проведення ревізій і перевірок державної скарбниці. Поряд із широким поняттям контролю, яке охоплює спостереження, аналіз, зіставлення, перевірки, контроль розглядають і звужено – як певну діяльність відповідних органів, які за допомогою притаманних їм форм, методів та визначених процедур здійснюють перевірку й нагляд.

Словник іноземних слів визначає контроль (від франц. соп(тіе) як перевірку або спостереження з метою перевірки. Французьке сопіїоіе, у свою чергу, утворилося від латинського сопіга – префікс, що означає протидію, протилежність тому, що означає друга частина слова. Друга частина слова – тіе означає «міра впливу, значення, ступінь участі в чомусь», – одне з тлумачень слова «роль» виконання якоїсь дії. У цьому разі слово «контроль», окрім значення перевірки, нагляду з метою перевірки, у своєму змісті має значення протидії чомусь небажаному. В такому контексті термін «контроль» слід розглядати як перевірку, а також спостереження з метою перевірки для протидії чомусь небажаному, для виявлення, попередження та припинення протиправної поведінки.

Це визначення найбільш відповідає юридичному змісту контролю як форми реалізації повноважень державних структур, що виявляється у конкретній контрольній діяльності.

Разом з тим, слід звернути увагу і на таку важливу роль контролю, що набуває все більшої популярності, як надання допомоги у наведенні порядку на підконтрольному об’єкті. Але така допомога може бути надана лише після відповідного аналізу його стану та перевірки конкретних повноважень.

В сучасній наукові літературі контроль розглядають як один із принципів діяльності органів держави, як функцію управління, засіб забезпечення законності й дисципліни або відносять до методів управління, вбачаючи в контролі лише певний спосіб діяльності й можливість впливу за його допомогою на поведінку відповідного об’єкта.

Розглядаючи явище контролю, дослідники характеризують його в різних аспектах, з різних точок зору. При уважному аналізі поглядів і думок, що висловлюються, доходимо висновку, що протиріччя в них немає. Існування різних точок зору на явище контролю дає підстави стверджувати, що це – багатопланове і багатогранне явище.

У юридичній літературі контроль здебільшого розглядають як функцію державних органів, хоча є праці, в яких він виступає як правова форма, як метод чи принцип діяльності державних органів. У переважній більшості робіт контроль розглядається саме як один із засобів забезпечення дотримання законності й дисципліни в державному управлінні.

Завдання контролю як функції держави полягає у спостереженні та перевірці розвитку системи і всіх її елементів відповідно до визначених напрямів, а також у попередженні можливих помилок і суб’єктивних неправомірних дій, що суперечать чи слугують стримуючими чинниками такого розвитку. Разом з тим контроль тісно пов’язаний з іншими видами діяльності і може входити до їх складу як певна частина. Як функція управління, контроль має специфічний характер. Тому контроль як певний вид діяльності можна розглядати як самостійну дію або як складову інших видів діяльності держави та функцій її органів.

Отже, контроль може розглядатися як частина організаційної, управлінської та виробничої діяльності, як окремий елемент у складі господарсько-організаційної чи іншої діяльності. Такий висновок правильний для тих державних та інших організацій, для яких контроль не є єдиним або основним змістом діяльності. Для тих же державних органів, які покликані здійснювати лише контрольну діяльність, контроль набуває характеру самостійного виду діяльності.

Державний контроль є об’єктивно обумовленим явищем, що існує за всіх типів і видів державного устрою, спрямованим на ефективне виконання поставлених перед державою завдань.

Контроль – вид державної діяльності, спрямований на забезпечення подальшого розвитку суспільства. Він є одним із найважливіших каналів отримання об’єктивної інформації про суспільство загалом, політичні, економічні та соціальні процеси, що відбуваються в державі, та діяльність її органів. Контроль має сприяти досягненню поставлених завдань, дотриманню чіткості й доцільності роботи органів влади та управління, які є організаторами діяльності людей, зайнятих у різних сферах суспільного життя. Контроль відіграє важливу роль у підвищенні відповідальності держави в особі своїх органів та посадових осіб за свої дії перед суспільством.

В усьому світі держави з різними формами державного правління здійснюють контроль і впливають на формування відносин у суспільстві, при цьому характер контролю і заходи, які його супроводжують, свідчать про характер державної влади та її спрямованість, відповідність проголошеним демократичним принципам розвитку.

Створюючи сильну, дієздатну державу, потрібно виходити з її основного призначення – захищати права і свободи своїх громадян. Для досягнення цієї мети необхідні відповідні організаційно-правові механізми, які не лише могли б слугувати засобом захисту цих справ, а й впливали б на саму владу, скеровуючи її дії на виконання поставлених завдань. Не секрет, що за певних умов держава та її органи можуть протистояти суспільству і нехтувати проголошеними принципами. Тому контроль як засіб у механізмі стримувань та противаг у діяльності державних органів і функціях громадянського суспільства має запобігати такому протистоянню.

Для визначення шляхів оновлення сутності й призначення державного контролю слід звернутися до його функцій, що здійснювались протягом минулих років і потребують переосмислення в сучасних умовах.

Почнемо з того, що державний контроль переважно застосовувався на практиці як своєрідний силовий засіб впливу на суб’єктів суспільних відносин, тобто застосовувалися здебільшого регулююча й каральна його функції. Хоч це певною мірою і слугувало стримуючим фактором щодо невиконання чи неналежного виконання завдань, але при цьому фактично майже не бралися до уваги відновлююча і спрямовуючи функції контролю.

І сьогодні, за умов значних змін у державі та суспільстві на перший план постає завдання побудови такої держави, у якій організація влади спрямовує свою діяльність передусім на забезпечення прав і свобод, законних інтересів громадян та створення механізмів, що допомагали б їх відстоювати, захищати. Держава у своїх діях мусить виходити з пріоритету загальнолюдських цінностей.

За таких умов контроль як важливий вид діяльності держави посідає одне з важливих місць. Крім того, зміна ролі держави у суспільстві змінює й сутність та призначення контролю.

Його основною метою є підвищення ефективності державного управління шляхом аналізу, перевірки та спрямування діяльності суб’єктів управління відповідно до їхніх завдань та встановлених приписів. За допомогою контролю забезпечується злагоджена, чітка робота органів державної влади, добросовісне і якісне виконання посадовими особами, всіма державними службовцями наданих їм прав та сумлінне ставлення до виконання своїх обов’язків для забезпечення добробуту суспільства.

Зміст державного контролю охоплює спостереження, аналіз і перевірку діяльності відповідних органів та їх посадових осіб щодо виконання поставлених перед ними завдань, дотримання встановлених державою правил, норм і стандартів.

У визначенні поняття державного контролю слід виходити з того, що це – функція, яку держава здійснює з метою перевірки дотримання і виконання поставлених завдань, прийнятих рішень та їх правомірності.

Разом з тим контроль має власні функції. До таких функцій контролю відносять: регулювання, соціальну превенцію (профілактики) і правоохоронну, в яких і виявляється організуюча роль контрольної діяльності. Загалом погоджуючись із виділенням таких основних функцій контролю, все ж зауважимо, що, на нашу думку, слід виділяти серед них і таку, як інформаційна.

Здійснення контролю дає можливість суб’єкту управління отримати інформацію про стан справ у сфері його інтересів і результати управлінського впливу, відповідність діяльності об’єкта чи об’єктів управління визначеним завданням, встановленим межам.

Регулююча (коригуюча) функція контролю спрямовується на те, щоб у разі виявлення розходжень між заданими і фактичними діями, шляхами, обраними для досягнення мети, можна було прийняти рішення і спрямувати його на виправлення ситуації. Така функція контролю наявна в діяльності органів контролю, наділених повноваженнями вирішувати питання коригування самостійно чи інформувати інший орган про необхідність усунення невідповідності між завданнями і станом їх розв’язання чи допущеними помилками.

Важливе значення має і профілактична функція контролю. Здійснення її дає змогу виявити і попередити саму можливість невиконання рішень та скоєння правопорушення або ж припинити дії, що порушують встановлені приписи чи прийняті рішення. Метою профілактики є виявлення причин і умов здійснення правопорушення з їх наступним усуненням для недопущення нових протиправних дій. До цього слід додати, що профілактична функція контролю у сфері державного управління дає можливість на початкових стадіях проаналізувати шляхи виконання поставлених завдань і вже на цій стадії попередити можливі недостатньо обгрунтовані кроки у їх розв’язанні, а при виявленні неправомірної поведінки об’єктів управління – вжити правоохоронних заходів.

Як засіб забезпечення законності, контроль має і правоохоронну функцію, яка спрямована на припинення неправомірних дії відповідних органів посадових осіб, або на необхідність виконання встановлених правил. Вона пов’язана з притягненням до юридичної відповідальності.

Відповідальність, «каральний» вплив – реагування держави, її органів на вчинене правопорушення. Повноваженнями щодо застосування юрис-дикційних заходів за виявлені правопорушення держава може наділяти відповідні органи контролю. Але це не дає підстав відносити їх до основних, профільних повноважень цих органів.

Правоохоронна функція хоча й займає значне місце в діяльності органів, що здійснюють контроль, все ж не є визначальною. Як засіб забезпечення законності, вона спрямована на припинення неправомірних дій, пов’язана з притягненням до юридичної відповідальності, застосуванням заходів державного примусу.

Отже, контроль як діяльність, спрямована на забезпечення відповідного стану та розвитку всіх сфер державної діяльності й підвищення ефективності управління, використовує правові засоби впливу на суспільні відносини. До основних функцій контролю можна віднести: інформаційну, коригуючи, профілактичну (превенційну) і правоохоронну. В ході їх здійснення проявляється активна роль контролю у досягненні основних цілей державного управління.

2. Зміст понять «контроль», «нагляд», «аудит», «моніторинг»

Оновлення сутності та призначення державного контролю спонукає до визначення співвідношення таких понять, як «контроль» і «нагляд», а сьогодні все більшого поширення набувають ще такі види діяльності, як «моніторинг» і «аудит». Дискусія навколо термінів «контроль» і «нагляд» має вже давню історію, чого не можна сказати про «моніторинг» і «аудит».

Щодо перших двох понять, то докладно їх співвідношення вже розглядалося в науковій у літературі, хоча як у неї, так і в законодавстві продовжує панувати неоднозначність при їх уживанні. Наша позиція зводиться до того, що родовим поняттям є «контроль». Нагляд є похідним від нього і має свої характерні ознаки, серед яких слід виділити, передусім: перевірку дотримання спеціальних правил, встановлених щодо об’єктів, які перебувають під наглядом; організаційну непідпорядкованість даних об’єктів органам, що здійснюють нагляд; застосування органами, що здійснюють нагляд, визначених законом заходів відповідальності за допущені правопорушення.

В ході здійснення контролю перевіряється не лише дотримання правових норм та спеціальних правил, а й діяльність відповідних органів, посадових осіб у межах їх компетенції, доцільність та ефективність такої діяльності. Цей контроль може здійснюватися органами загальної компетенції, їх посадовими особами у межах визначених повноважень, а також спеціальними органами за об’єктами, як підпорядкованими, так і не підпорядкованими цим органам.

Тому нагляд, на нашу думку, слід розглядати як окремий вид контролю, певну його форму, застосування якої у разі виявлення порушень супроводжується заходами впливу державно-владного характеру.

Щодо терміна «моніторинг» слід зауважити, що останнім часом він набуває все більшого поширення. За наслідками впливу, його можна віднести до пасивної форми контролю. Застосування моніторингу пов’язується з

відстеженням ситуації чи процесу у сфері управлінської діяльності, аналізом впливу на суспільні відносини прийнятих управлінських рішень, правових актів. При цьому перевагу мають такі «безконтактні» способи і прийоми перевірок, як спостереження та аналіз, що здійснюються суб’єктами за допомогою власних спостережень, оцінок і прогнозів стану, динаміки розвитку.

У законодавстві України спостерігається певна невизначеність щодо вживання зазначених термінів. Свідченням цього можуть бути окремі акти, затверджені наказами центральних органів виконавчої влади.

Так, Положення про державний нагляд за використанням радіочастотного ресурсу України (від 11.02.2003 р.) серед основних завдань державного нагляду виділяє здійснення контролю за дотриманням встановленого порядку (п. 2, підпункт 2.1), а організація державного нагляду забезпечується шляхом здійснення планових і позапланових перевірок, проведенням моніторингу. Моніторинг визначається як складова частина державного нагляду (п. З, підпункт 33). Тобто маємо підміну одних понять іншими, а контроль визначається як складова нагляду.

В іншому випадку спільним Наказом Державного комітету України з питань регуляторної політики та підприємництва України і Міністерства освіти і науки України від 21.02.2003 р. затверджено Порядок контролю за додержанням ліцензійних умов провадження господарської діяльності з виробництва дисків для лазерних систем зчитування. Такий контроль відповідає всім характерним ознакам, які наводилися вище щодо державного нагляду і, можливо, слід було б визначити його саме як нагляд.

Термін «аудит» застосовується переважно тоді, коли окремий вид контролю стосується фінансово-господарської діяльності суб’єктів господарювання з метою визначення достовірності їх звітності, обліку, його повноти і відповідності чинному законодавству та встановленим нормативам.

Останнім часом в літературі, особливо у випадках проведення порівняльного аналізу з питань контролю із зарубіжними країнами, термін «аудит» вживається і більш широко – як «управлінський контроль» у значенні внутрішнього аудиту організації, установи.

Так, Вища Палата Контролю, згідно з конституцією Польщі, здійснює аудит щодо законності, економічної бережливості, ретельності діяльності органів місцевого самоврядування, комунальних юридичних осіб, інших структур. Та все ж із терміном «аудит» переважно пов’язують перевірку публічної бухгалтерської звітності, обліку, первинних документів та іншої інформації щодо фінансово-господарської діяльності суб’єктів господарювання.

Правова природа державного контролю виражається в тому, що він здійснюється органами держави та їх посадовими особами у межах, визначених правовими нормами, на підставі норм права і відповідно до них. Отже, державний контроль здійснюється у чітких правових рамках і викликає певні юридичні наслідки. В основі його виникнення і в процесі

здійснення лежать правові засади. Вони характеризуються низкою ознак. Такими ознаками насамперед є те, що контроль здійснюється уповноваженими державними органами і закріплюється в нормах, які визначають діяльність і повноваження контролюючого суб’єкта. Держава наділяє такі органи відповідними повноваженнями щодо виконання конкретних дій і закріплює все це у чинних нормах права.

Контроль як вид діяльності держави і відповідних гілок влади закріплений в Конституції України. Як конкретна функція державних органів, наділених контрольними повноваженнями, контроль закріплений у відповідних нормативно-правових актах. Так, Законом України «Про державну контрольно-ревізійну службу» закріплено структуру, права, обов’язки і відповідальність органів та службових осіб державної контрольно-ревізійної служби. Законом України «Про захист економічної конкуренції» контроль за дотриманням антимонопольного законодавства покладений на Антимонопольний комітет України. Його повноваження з питань контрольної діяльності містить Закон України «Про Антимонопольний комітет України». Спеціальні органи контролю та їх повноваження щодо його здійснення передбачені законами України «Про підприємства» (ст. 32), «Про охорону праці» (ст. 44), «Про плату за землю» (ст. 26) тощо.

Контролюючий орган в ході виконання своїх функцій застосовує відповідні норми права для розв’язання конкретних завдань, визначення характеру відносин, за якими здійснюється контроль, і процедури досягнення результату. За результатами контрольних дій орган, що їх здійснює, приймає відповідне рішення. Це рішення може мати рекомендаційний чи примусовий характер. Контролюючий орган має право вимагати приведення поручених правовідносин у відповідність із діючими нормами безпосередньо або ж направити матеріали до відповідних органів, які уповноважені приймати рішення з таких питань.

Отже, результати контролю і рішення за ними реалізуються самим контролюючим органом або іншим уповноваженим на це державним органом. Контроль при цьому через зазначені в нормах права дії «проникає» у вже існуючі або такі, що лише виникають, відносини і змінює чи коригує їх зв’язки, приводить у відповідність із чинним законодавством. Якщо ж в ході правового оцінювання дій, що контролюються, виявиться неправомірна поведінка об’єкта контролю, порушення правових приписів, застосовуються правоохоронні заходи. При цьому норми права відіграють як регулятивну, так і охоронну роль.

І останнє, що визначає правову природу контролю, – це необхідність детальної процедурної регламентації його здійснення, починаючи з визначення контролюючого органу, його завдань і сфери діяльності, місця в структурі державних органів, до безпосереднього виконання контрольних дій – визначення об’єкта контролю, прийняття рішення про проведення перевірки, аналіз у існуючого стану, визначення методів і форм та прийняття рішення за результатами контролю.

Окремо слід зупинитися на відмінності поняття системи державного контролю від системи органів державного контролю. Адже поняття системи державного контролю у сфері управління набагато ширше, ніж поняття системи органів державного контролю.

Функцію контролю у сфері управління здійснюють в різному обсязі та формах більшість державних органів. Процес демократизації вніс зміни у співвідношення централізації й децентралізації управління, призначення контролю і форми та методи його здійснення. Із засобу покарання контроль, набувши інформаційно-аналітичного характеру, став невід’ємним чинником подальшого удосконалення управління.

На рівні органів виконавчої влади контроль трансформується у функцію, яка є основною діяльністю відповідного органу чи виступає лише складовою іншої функції і є стадією її здійснення.

Поняття системи контролю у сфері державного управління не вичерпується і не зводиться до системи відповідних органів. Воно набагато ширше, оскільки охоплює також органи і посадових осіб, для яких контроль не є основною діяльністю, а таких суб’єктів набагато більше.

Тому визначаючи систему державного контролю, зазвичай, відносять до неї всі органи і осіб, наділених будь-якими контрольними повноваженнями стосовно органів державного управління. Разом вони розглядаються як єдина система взаємопов’язаних частин, що виконують єдину функцію контролю відповідно до своїх завдань, прав та обов’язків.

На відміну від системи державного контролю, система органів державного контролю є вужчим поняттям, оскільки до неї входять лише державні органи, для яких контроль є основною діяльністю, що здійснюється з конкретних питань, глибше і професійніше. Крім того, контроль як елемент основної діяльності державного органу обмежується колом повноважень цього органу. На відміну від цього, органи державного контролю наділяються контрольними повноваженнями, які поширюються на відповідну сферу чи галузь.

Проте зауважимо, що, незалежно від того, які органи здійснюють контрольну функцію і в якому обсязі, контрольна діяльність заснована на єдиних принципах і в її основу покладено завдання підвищення ефективності управління та виконання поставлених перед ним завдань.

Здійснення державного контролю у різних сферах та щодо різних об’єктів вимагає і застосування різних видів та організаційних форм такого контролю.

Читайте також:

<== попередня сторінка	\|	наступна сторінка ==>
Місце міжгалузевого управління в державному управлінському механізмі	\|	Критерії класифікації видів контролю у державному управлінні

Не знайшли потрібну інформацію? Скористайтесь пошуком google:

Генерація сторінки за: 0.008 сек.