Нові моделі публічного адміністрування

Для розв’язання проблем традиційної моделі державного управління в 1980-і та 1990-і роки починають застосовуватися нові управлінські підходи, створюватися і впроваджуватися нові моделі державного управління, які мали кілька варіантів: “публічний менеджеризм”, “новий публічний менеджмент”, “ринкове державне управління”, “пост-бюрократична парадигма”, “підприємницький уряд” та ін. Всі ці моделі отримали узагальнюючу назву “менеджеризм” або “новий публічний менеджмент”, що показує їхню спільність у більшості принципових позицій, їхню однакову “ідеологію”.

По-перше, поза залежністю від назви, всі ці моделі приділяють значно більше уваги досягненню результатів і персональній відповідальності керівників порівняно з традиційною моделлю.

По-друге, у них є присутньою сильна інтенція відмовлення від класичної бюрократії, створення більш гнучких організацій. По-третє, у цих моделях приділяється велика увага чіткому і ясному визначенню організаційних і персональних цілей, що дозволяє встановлювати вимірювальні індикатори якості й ефективності діяльності, оцінювати результативність різних програм, реалізованих організаціями. По-четверте, вище керівництво органів державного управління в даних моделях не розглядається як політично нейтральне стосовно діючих політиків. По-п'яте, всі моделі значною мірою орієнтовані на використання деяких ринкових методів у своїй діяльності. Нарешті, по-шосте, у цих моделях однозначно простежується тенденція до зменшення ступеню й сфери впливу органів державного управління через приватизацію, широке використання зовнішніх підрядників і субпідрядників, проведення тендерів тощо.

Наприклад, одна із зазначених моделей, – “підприємницький уряд” (США), – базується на таких десяти принципах:

– забезпечення конкуренції між постачальниками послуг;

– наділення значними повноваженнями громадян, забираючи при цьому контрольні функції від бюрократії і передаючи їх громаді;

– вимірювання ефективності агентств, фокусуючись не на витратах, а на кінцевих результатах;

– керування у своїй діяльності цілями, а не правилами і нормами;

– ставлення до своїх клієнтів як до споживачів, надаючи їм право вибору;

– запобігання проблемам заздалегідь, не чекаючи їхнього виникнення;

– спрямування зусиль на заробляння грошей, а не тільки на їхню витрату;

– децентралізація влади;

– надання переваги ринковим, а не бюрократичним механізмам;

– сфокусованість не просто на наданні громадських чи управлінських послуг, але на каталізі всіх секторів для здійснення погоджених дій з метою вирішення суспільних проблем.

Дану модель було взято за основу реформування системи державного управління США, яке базувалось на чотирьох ключових принципах: 1) перехід від системи, в якій люди відповідальні за виконання правил, до системи, в якій вони відповідальні за досягнення результатів; 2) примат споживачів; 3) стимулювання співробітників на досягнення результатів; 4) забезпечення кращого управління за менших витрат.

Важливою спільною рисою всіх відзначених моделей є те, що вони наголошують на переході від адміністрування до менеджменту. Ці два поняття не є тотожними. Менеджмент є більш широким поняттям, він містить у собі адміністрування, але також передбачає і досягнення поставлених цілей з максимальною ефективністю, та відповідальність за кінцеві результати. Ці два елементи не обов'язково присутні в традиційній моделі державного управління, яка базується на адмініструванні, де основний акцент робиться на процесі, на виконанні правил та інструкцій, на дотриманні процедур, а не на результатах, що характерно для нових моделей державного управління, які ґрунтуються на менеджменті.

Для порівняння адміністрування і менеджменту в органах державного управління (або публічного адміністрування і публічного менеджменту) скористаємося наведеними функціями “загального” менеджменту.

Перша основна функція означає розробку і реалізацію організаційної стратегії. Традиційне публічне адміністрування не має потреби в цій функції, оскільки, з одного боку, має на увазі “даність” у здійсненні діяльності, дотримання інструкцій та вказівок політиків, які визначають стратегічні аспекти діяльності, з іншого – зосереджене на короткострокових організаційних цілях. А для публічного менеджменту дана функція є конче необхідною, оскільки він передбачає самостійне визначення організацією багатьох довгострокових цілей, вибудовування взаємин із зовнішнім середовищем, що змінюється, і меншу залежність від політиків у здійсненні діяльності.

Друга головна функція менеджменту полягає в управлінні внутрішніми компонентами. Дана функція значною мірою є присутньою у публічному адмініструванні, – визначається структура організацій, здійснюється координація робочих процесів, набирається штат, забезпечується функціонування системи управління персоналом, – але при цьому або зовсім упускається контроль ефективності, або він присутній умовно, не забезпечуючи повною й адекватною інформацією. У той же час, публічний менеджмент у даній функції робить основний акцент саме на вимірюванні й контролі ефективності діяльності.

Третя функція пов'язана з вибудовуванням взаємин організації із зовнішнім середовищем через цілеспрямований вплив на її різні компоненти. У публічному адмініструванні, що припускає реалізацію таких принципів як анонімність послуг, які надаються органами державного управління, і нейтральність, дана функція є прерогативою політиків, а не адміністраторів. У публічному менеджменті, що значно орієнтований на зовнішнє середовище і не підтримує принцип анонімності, ця функція розглядається як невід'ємна складова діяльності органів влади.

Таким чином, у результаті реформ публічного сектора багатьох країн у 1980-ті і 1990-ті рр., впровадження різних варіантів нової моделі державного управління всі вищевказані функції загального менеджменту почали реалізовуватися в органах державного управління, а керівники цих організацій стали в більшому ступені менеджерами, ніж адміністраторами, якими вони були раніше. Однак, це ніяк не означає, що не існує відмінностей в управлінні приватними організаціями й органами державного управління, це, радше, підкреслює наявність загальних функцій менеджменту, які далі за їхньої реалізації здобувають різне змістовне наповнення залежно від специфіки організації та її зовнішнього середовища.

Незважаючи на те, що новий публічний менеджмент є поняттям у деякому сенсі узагальнюючим, можна виділити сім його основних характеристичних особливостей.

Новий публічний менеджмент, як видно з його особливостей, знаменує собою відмовлення від бюрократичних принципів організації діяльності органів державного управління, – одного зі стовпів традиційної моделі. Точно також відмовляється він і від другої теоретичної основи традиційної моделі, – принципу розподілу політичної й адміністративної сфери. Оскільки однією з основних характеристик нового публічного менеджменту є те, що відповідальність за отримані результати несуть керівники органів державного управління, це означає необхідність зміни взаємин між керівниками і політиками. У традиційній моделі відносини керівників з політичним керівництвом є “технічним”, відношенням хазяїна і слуги, того, хто віддає розпорядження, і того, хто їх виконує. У новому публічному менеджменті ці відносини стають більш гнучкими і близькими. Хоча керуючий вплив політичної влади на органи державного управління продовжує бути присутнім, він здійснюється у меншому ступені. Тому у рамках публічного менеджменту керівники органів державного управління вже не є простими провідниками обумовленої зверху політики, а активно беруть участь у її формуванні. Відносини між публічними менеджерами і політиками можуть будуватися по-різному. У деяких випадках і на певних рівнях менеджери діють практично незалежно від політичного втручання, в інших випадках – практично цілком під політичним керівництвом, а іноді політичний вплив і самостійність знаходяться приблизно в рівних пропорціях. Іншими словами, не існує єдиної формули взаємодії публічних менеджерів з політиками, тому від перших є потрібним прояв “мистецтва взаємодії” для того, щоб вона була вигідною обом сторонам. Традиційна модель намагалася деполітизувати те, що є політичним по суті, у той час як новий публічний менеджмент визнає політичну сутність державного управління. І хоча вирішальне слово залишається за політичним керівництвом, у новому публічному менеджменті відбулося остаточне відмовлення від нереального відділення процесу вироблення політики від процесу управління.

Новий публічний менеджмент багато ідей, методів і підходів позичив зі сфери управління приватними, комерційними організаціями. Але це не означає його повну подібність комерційному менеджменту, оскільки існують суттєві особливості органів державного управління порівняно з приватними організаціями. Розглянемо дані особливості.

Організації є соціальними конструкціями, що створені групами в суспільстві для досягнення специфічних цілей за допомогою планованої та координованої діяльності. Приватні організації створюються приватними особами, групами осіб чи юридичними особами для досягнення ринкових цілей або для отримання прибутку, вони підзвітні своїм власникам і можуть набувати різних форм, значно відрізнятися за розмірами, – від малих підприємств до транснаціональних корпорацій, – і забезпечувати найширший спектр товарів, що виробляються, і послуг, що надаються. У них є прийнятим економічний чи ринковий критерій успіху. Органи державного управління створюються державою (владними органами) переважно для досягнення політичних і/або соціальних цілей. Критерії успіху для них менш прозорі і більш важко визначні, ніж для приватних організацій. Відмітною рисою моделі управління в приватному секторі є її значна ринкова залежність. Це означає, що те, яким чином приватні організації управляються, відбиває ринкове середовище, у якому вони діють. Успіх, зростання, розвиток і навіть виживання приватних організацій залежать від здатності їхніх керівників ефективно управляти динамічним економічним середовищем, з яким організації мають справу. Крім того, приватні організації для збереження свого місця на ринку повинні постійно піклуватися про задоволення клієнтів. Тобто, щоб вижити в ринкових умовах, вони повинні бути як прибутковими, так і ефективними. А останнім часом приватні організації починають визнавати і свою соціальну і моральну відповідальність за чинені дії, насамперед за лобіювання своїх інтересів, що пов'язано зі зростанням важливості таких понять, як “бізнес-репутація” і “позитивний імідж організації”. У зв'язку з необхідністю постійно відповідати на ринкові вимоги управлінська функція приватних організацій базується на економічних, раціоналістичних і “родинних” принципах. Економічна природа менеджменту в приватному секторі відбита в ринкових цілях і домінанті економічної ефективності як критерію успіху. Це також пояснює, чому такі області функціонального менеджменту як фінанси, продукція і маркетинг мають для приватних організацій велике значення. Це ті функціональні області менеджменту, які, як вважається, є ключовими для забезпечення: прибутковості, ефективності, контролю за витратами, продуктивності, якості продукції, нової продукції, росту продажів, ринкової частки і ринкового потенціалу.

Від менеджерів очікується на прийняття рішень, які гарантують, що ресурси, необхідні для досягнення цілей і вирішення завдань, витрачаються ощадливо й ефективно. За ними визнається право прийняття таких рішень, тому що в них є “право управляти” і вони володіють сукупністю управлінських знань, вмінь і навичок. Озброєні цими знаннями, вміннями і навичками, менеджери можуть визначати необхідність у відповідних організаційних структурах, технічних системах і робочих підрозділах. Вони також відповідальні за створення необхідних комунікацій, координуючих і контрольних систем, забезпечення вимірювання ефективності.

Порівняно з приватним, державний сектор є більш неоднорідним з погляду організацій, що його складають, тому важко робити узагальнення щодо їхніх конкретних цілей, структур і стилів управління. Що для них є загальним, так це їхнє призначення, – тим чи іншим способом реалізовувати державну політику в різних сферах і різні соціальні програми.

Відмінність управління в органах влади від управління в приватному секторі пов'язана, в першу чергу, з тим, що цілі тут мають переважно політичний, а не ринковий характер і, відповідно, критерії успіху не можуть виражатися в термінах прибутку чи збитку. Цілі органів державного управління тяжіють до того, щоб бути комплексними, неявними, найчастіше такими, що конфліктують, та іноді недосяжними. У демократичному суспільстві перед державними керівниками і політиками стоїть завдання намагатися задовольнити безліч різних інтересів і інтегрувати їх у види діяльності і програми, здійснювані органами державного управління. А оскільки політична ситуація міняється досить часто, особливо в суспільстві, що трансформується, керівники в органах державного управління, на відміну від приватних менеджерів, мають справу з цілями, що часто змінюються. Багатофункціональна природа органів державного управління визначає і складність їхніх структур, що включають, окрім різних підрозділів, ще і множинні канали комунікації, управління якими має не лише технічний, але також і політичний характер. Поділ відповідальності між органами державного управління також має, радше, політичний характер, а не є наслідком логічних, економічних чи організаційних принципів. Звичайною практикою є те, що організації більш високого рівня визначають політику, а організації нижчого підпорядкування її реалізують, зазнаючи при цьому й основної відповідальності, хоча, у той же час, завдяки такому “розриву” часто послаблюється контроль тих, хто розробляє політику, над тими, хто її реалізує. Звідси виникають владнозалежні взаємини, за яких майстерність в експлуатуванні політичного ресурсу замінює раціональний процес прийняття рішень або пряму форму контролю. За своєю природою органи державного управління повинні бути відповідальні, підзвітні перед громадськістю. Громадськість у відносинах з органами державного управління виступає одночасно як громадяни держави, клієнти і платники податків, і в цій якості безпосередньо зацікавлена у високій ефективності органів державного управління, якості послуг, що надаються ними, і виваженості рішень, що приймаються в них. Досить проблематично визначити які-небудь загальні механізми суспільної відповідальності і підзвітності для всіх органів державного управління, а її форми повинні варіюватися залежно від рівня і типу організації та її специфічних функцій. На практиці можна виділити три форми такої відповідальності та підзвітності: юридичну, політичну, і відповідальність перед клієнтами. Всі органи державного управління діють у чітких юридичних рамках, при цьому на відміну від приватних організацій, які можуть робити все, що не заборонено законом, вони можуть робити тільки те, що закон дозволяє і визначає для них. Це юридичне правило, відоме як ultra vires, означає, що всі дії органів державного управління та їхніх співробітників повинні відповідати вимогам, обумовленим законодавством, і в цьому полягає їхня юридична відповідальність перед громадськістю. Політична відповідальність для органів державного управління означає те, що особи, які обираються або призначаються на керівні посади і отримують при цьому певну політичну владу, відповідають за дії підлеглих їм організацій, підрозділів і людей. Органи державного управління відповідальні також і перед своїми клієнтами (громадянами), які в разі незадоволеності діями організацій чи якістю одержуваних послуг можуть порушувати процедуру оскарження у встановленому законодавством порядку. Управлінські функції в більшості органів державного управління тяжіють до того, щоб бути не тільки бюрократичними, але також інкременталістськими і партикуляристськими. Бюрократичне управління через його спеціалізацію, ієрархічність, безособовість і суворо визначену компетенцію, призводить до спеціалізованого, ієрархічного і горизонтального розподілу праці. Співробітники мають обмежену свободу дій, їхні функції визначаються і регламентуються інструкціями, розпорядженнями і правилами, а керівники не можуть використовувати ресурси на власний розсуд, врозріз заздалегідь визначеній процедурі. Рішення зазвичай приймаються чи затверджуються на найвищому рівні в організації, що часто веде до зайвої централізації. Всі ці особливості зумовлюють повільне прийняття рішень і затримку в реагуванні, в тому числі й на вимоги громадськості, що викликає невдоволення останньої, формуючи негативний образ органів державного управління. А бюрократична безособовість хоча і покликана забезпечувати неупередженість і однакове ставлення до всіх, однак позбавляє організацію гнучкості в діях.

Новий публічний менеджмент, піднімаючи питання ефективності і результативності в задоволенні суспільних потреб, не тільки змінює систему і органи державного управління, але й їхню роль у державі та суспільстві. В Україні, в якій відбуваються глобальні трансформаційні процеси, в тому числі й у системі державного управління, тільки починає формуватися і впроваджуватися нова модель державного управління. Цьому багато в чому сприяє адміністративна реформа, що проводиться, основна мета якої полягає в переході органів державного управління від здійснення функцій контролю, нагляду і примуса до функції надання громадських (управлінських) послуг населенню, що передбачає перехід від адміністрування до менеджменту, перенесення основних акцентів у діяльності на результати.

Читайте також:

<== попередня сторінка	\|	наступна сторінка ==>
Публічно-управлінські трансформаційні процеси	\|	Ієрархія цілей господарювання. Духовність господарювання

Не знайшли потрібну інформацію? Скористайтесь пошуком google:

Генерація сторінки за: 0.004 сек.