Пряма дія і пряме застосування нормативних актів ЄС

Одним із факторів, що відрізняють право Співтовариства від права інших міжнародних організацій, є його вплив на фізичну особу. На відміну від ООН, Всесвітньої торговельної організації, Організації економічного співробітництва і розвитку, які є організаціями, що, в основному, регулюють відносини між державами і надають права та покладають обов'язки лише на них, Співтовариство передбачає участь своїх громадян у функціонуванні юридичних норм ЄС". Саме тому останнім забезпечується можливість оскаржувати певні акти Співтовариства в Суді Європейських Співтовариств і надається можливість забезпечувати дотримання своїх прав у національних судах.

Співтовариство було не першою системою наднаціонального права, що надає фізичним особам — своїм громадянам можливість звертатися до міжнародного суду або наділяє їх правами, яких повинні дотримуватися національні суди. Ще раніше Європейська Конвенція прав людини надала фізичній особі можливість звертатися до Суду ЄС з прав людини для захисту своїх прав, хоча й з обмеженням — лише за умови повного вичерпання всіх національних засобів. А щодо визнання національними судами договорів, які впроваджуються у життя фізичними особами, або, як вони ще називаються, "договорів, що самовиконуються", то не вже було досягнуто inter aliaу США на початку XIX століття.

Однак тільки право Співтовариства, у взаємодії з національними владними органами держав-членів, стало першою спробою в міжнародній практиці системно забезпечити фізичну особу загальною сукупністю прав, які захищаються максимально однаковим (наскільки можливо виконати за допомогою національних судів) способом. Елемент системності забезпечується наявністю єдиних об'єктивних критеріїв. Будь-яке положення права Співтовариства повинно їм відповідати для того, щоб бути імплементованим у цей спосіб — тобто набути прямої дії. Ці об'єктивні критерії нижче будуть досліджені докладніше.

Ст.. 4 Договору про ЄС 2007 р. (колишня 10 ДЗЄС) вказує : «Держави-члени приймають усі належні заходи загального та спеціального характеру щодо забезпечення виконання зобов’язань, які витікають з договору чи є результатом актів інституцій ЄС».

Визначення.У найширшому значенні пряма дія може бути визначена як механізм, що надає громадянам можливість покладатися на положення права Співтовариства під час судового слухання в національному суді, від якого вимагається підтверджувати, захищати і впроваджувати права, які надаються ними положеннями. Певна річ, це не є офіційним визначенням, яке можна відшукати в положеннях Договору або в будь-яких інших законодавчих актах Співтовариства. Але воно базується на критеріях, сформульованих Судом ЄС inter alia в рішенні І963 р. у справі Van Gend & Loos.Увівши поняття прямої дії, Суд ЄС зробив свій найважливіший правотворчий внесок у правовусистему Співтовариства.

Умови набуття прямої дії.Суд ЄС, у вже згаданому рішенні у справі Van Gend & Loos,не тільки визначив поняття прямої дії, а й установив основні умови, яким повинно відповідати право Співтовариства для того, щоб набути прямої дії. Ці критерії послідовно вдосконалювалися і доповнювалися прецедентним правом Суду ЄС. Однією зі справ, які спричинили необхідність удосконалення цих критеріїв, був позов великої голландської транспортної компанії до податкових органів Нідерландів у зв’язку з накладенням вищого за встановлений після набрання чинності ДЗЄС митного збору на хімікати, які імпортувалися з Німеччини. Така практика порушувала ст. 12 ДЗЄС (нині 25 ДФЄС). Суд Нідерландів відіслав справу до Суду Європейських Співтовариств, який проігнорував висновок генерального адвоката і постановив, що голландська компанія може посилатися в слуханні справи у своєму національному суді на ст. 12 ДЗЄС на підставі того, що це положення: містить чітку і безумовну заборону у формі не позитивного, а негативного зобов'язання. Більше того, таке зобов'язання не викликало жодних застережень з боку держав, які б могли зробити його імплементацію умовною згідно з позитивною законодавчою нормою, впровадженою за національним правом. Сама природа цієїзаборони зробила її такою, ідо ідеально пристосована для породження прямої дії в правових відносинах між державами-членами та їх громадянами.

У своєму подальшому прецедентному праві Суд грунтовніше розробив і поліпшив ці критерії.

Норма повинна бути чіткою.Суд Європейських Співтовариств доволі широко тлумачить цю вимогу, яка, на його думку, має бути достатньою, навіть якщо наслідки застосування норми важко передбачити. Він не підтримав позицію уряду Німеччини у справі Lutticke, який трактував вимогу чіткості в тому сенсі, що відповідне положення має бути настільки зрозумілим і точно вираженим, щоб бути застосованим без будь-яких труднощів.

Норма повинна бути безумовною.Цей критерій означає, що суб'єктивне право, яке надається тією чи іншою нормою, не може залежати від суб'єктивістських тлумачень будь-яких офіційних органів. Під офіційними органами розуміються не тільки інституції Співтовариства як такі, а й органи влади держав-членів.

Не можуть бути зроблені будь-які застереження, що узалежнюють імплементацію норм від подальших заходів, яких вживають владні органи

Спочатку Суд виніс рішення, що подальші заходи — це національне законотворення. Однак згодом стало очевидним, що такий підхід є надто обмеженим. Тепер загальноприйнятим є таке формулювання: норма Співтовариства повинна бути незалежною від будь-яких заходів, які вживаються національними владними органами або владними органами Співтовариства (як стосовно законодавства, так і інших). Хоча Суд ЄС іноді схиляється до уподібнення цієї умови до вимоги про "безумовну" норму (в тому значенні, яке описувалося вище), частіше він ставиться до неї як до спеціальної додаткової умови. Характерним прикладом цього є рішення у справі Capolongo. Цікавим положенням, яке розглядалося в цьому ж плані, була ст. 13(2) ДЗЄС (нині відсутня), яка вказувала на те, що збори, які дублюють мито, мають бути усунені до кінця перехідного періоду. Суд Європейських Співтовариств наділив це положення прямою дією. Воно стосується заборони, про яку з боку держав-членів не було зроблено застережень у такому розумінні: ця заборона може бути впроваджена тільки за допомогою національного правового документа у позитивному формулюванні або через втручання інституції Співтовариства

Вертикальна і горизонтальна пряма дія.Якщо зобов'язання за Договором покладено на національні владні органи, відповідна норма має вертикальну пряму дію, тобто фізичній особі надається можливість посилатись на неї в судовому слуханні проти держави. А в Суді Європейських Співтовариств існує тенденція надто широкого тлумачення поняття державні органи. Так, у справі Foster & British Gas CorporationЄвропейський Суд виніс рішення, що Британська газова корпорація належить до цієї категорії.

Пряма дія регламентів.Оскільки ст. 189 ДЗЄС вказує, що регламенти ЄС мають загальне застосування, є цілісно обов'язковими і мають пряме застосування в усіх державах-членах, не викликає сумніву той факт, що регламенти переважно мають пряму дію. До того ж ця пряма дія може бути як вертикальною, так і горизонтальною. Однак презумпція прямої дії регламентів може бути заперечена, оскільки деякі з них не відповідають встановленим Судом Європейських Співтовариств вимогам до актів прямої дії або хоча б тому, що вони за своєю природою не можуть наділяти правами фізичних осіб. У рішенні в справі TachographСуд зробив спеціальне посилання на "імплементацію Регламенту 1463/70" Сполученим Королівством. Очевидно, що цей регламент не може мати прямої дії, оскільки він не відповідає вимогам про те, що відповідна норма не може залежати від подальших заходів, яких вживають національні владні органи. Причиною цього стало те, що такий Регламент вимагав від держав-членів певних імплементаційних заходів.

Пряма дія директив. На перший погляд, здається, що директиви також входять до категорії, яка легко може бути оцінена з точки зору її прямої дії. Враховуючи те, що ст. 189 ДЗЄС: а) встановлювала обов'язковість директиви для кожної держави-члена, якій вона направляється, щодо запланованих результатів; б) залишала при цьому національним органам влади право вибору форм і методів своєї імплементації; в) виключала визначення директиви як такої, що має «пряме застосування», директиви, в принципі, не могли мати прямої дії. Однак Суд Європейських Співтовариств виділяє дві категорії директив, які можуть мати пряму дію.

Перша складається з директив, які не були імплементовані належним чином або не імплементовані до закінчення визначеного терміну. У справі Pubblico Ministero & Rattiнормами, з приводу яких виник спір, були дві директиви, не імплементовані урядом Італії. Щодо однієї з них, то термін, встановлений для її імплементації, вже закінчився. Суд виніс рішення, що ця директива може мати пряму дію. Однак вона не може мати прямої дії до завершення кінцевого терміну імплементації національними владними органами. Навіть після імплементації директиви національними владними органами завжди залишається ймовірність того, що вони імплементували її неналежним чином. У таких випадках відповідна директива також повинна мати пряму дію, оскільки вона буде неефективною, якщо фізичні особи не зможуть посилатися на неї в національних судах.

Друга категорія стосується директив (або певних частин директив), які не потребують імплементації. У справі Van Duyn & Home Officeпіддана Нідерландів бажала оселитися у Великобританії з метою отримання посади секретаря Саєнтологічної церкви. Вона посилалася на ст. 3(1) Директиви 64/221. У статті регулюються умови, за яких держава-член може виправдовувати визначені в ст. 48(3) ДЗЄС винятки, що встановлюються на підставі застереження про публічний порядок (нині ст.. 54, п. 3 відсутній). Суд Європейських Співтовариств встановив, що цей підрозділ директиви відповідає критеріям, необхідним для набуття прямої дії. Він не тільки містить зобов'язання, що не допускають встановлення будь-яких винятків чи умов, а й міркування правової визначеності, коли фізичні особи можуть посилатися на це зобов'язання, навіть якщо воно міститься в документі, який у цілому не має прямої дії. Пряма дія директив викликає певну кількість питань та проблем, які СЄС змушений був розглядати з "власної ініціативи", тим самим знову підтверджуючи свою правотворчу роль.

Вилучення з горизонтальної прямої дії.Після визнання прямої дії директив, зокрема, виникло питання, чи наділені останні горизонтальної прямої дією так само як і вертикальної. У рішенні в справі Marhsall СЄС виключив можливість того, що директиви повинні мати горизонтальну пряму дію, на таких підставах: згідно зі ст. 189 ДЗЄС обов'язковий характер директиви, який дає право покладатися на неї в національному суді, стосується лише "кожної держави-члена, якій вона направляється". З цього випливає, що директива не може сама по собі покладати зобов'язання на фізичну особу і що на положення директиви як таке, не можна посилатися в провадженні проти такої особи. У справі Faccini DonСуд знову підтвердив своє заперечення щодо надання горизонтальної прямої дії директивам. Наділення їх цим статусом, заявив СЄС, було б рівнозначне наданню владним органам Співтовариства повноважень покладати на фізичних осіб зобов'язання, які до того були обмежені регламентами.

Той факт, що Суд застосував буквальний, а не цільовий метод тлумачення в цій нормі, є доволі незвичайним. Заперечення горизонтальної прямої дії директив викликає появу значної кількості проблем. Окрім проблеми дискримінації фізичних осіб, яка виникає, це рішення ще й створює деякі аномалії. Наприклад, воно може призвести до виникнення ситуації, коли положення Договору не матимуть як горизонтальної, так і вертикальної прямої дії, тоді як директива при її імплементації розрахована тільки на вертикальну пряму дію.

Усвідомлюючи всі ці труднощі, СЄС подбав про зменшення їхнього впливу. Один із способів досягнення цього полягав у тому, щоб надати якомога ширшого тлумачення поняттю державні владні органи.

Непряма дія.Отже, директиви не можуть мати прямої дії до закінчення кінцевого строку імплементації, вони не мають горизонтальної прямої дії. Але це стає потенційним обмеженням ефективності директив. СЄС спробував подолати таку складність, поклавши на національні суди зобов'язання тлумачити національне законодавство у світлі директив. На це зобов'язання посилаються як на "принцип непрямої дії"; вперше такий висновок було зроблено в рішенні у справі Von Colson.Суд обґрунтував це зобов'язання вимогою, яку висуває ст. 5 ДЗЄС (нині ст.. 5 ДЄС) до держав-членів, — вживати всіх необхідних заходів, як спеціальних, так і загальних, для забезпечення досягнення результату, передбаченого відповідною директивою.

Принцип непрямої дії набув подальшого розвитку в рішенні у справі Afarleasing, в якій відповідачем була іспанська компанія, а позивачем — один з її кредиторів, який стверджував, що ця компанія є неправоздатною. Головним аргументом у підтримку цього твердження наводився той факт, що установчий договір не мав чинних підстав, наявність яких вимагається відповідно до цивільного права Іспанії. Однак у Першій директиві з права, що регулює діяльність компаній, серед причин, наслідком яких було визнання компанії неправоздатною, не згадується зазначена вище підстава. На той період, коли мали місце події, які призвели до розгляду справи в суді, Іспанія ще не імплементувала цю директиву. Суд не тільки знову підтвердив правило, встановлене в рішенні у справі Von Cоlson, а й додав, що зобов'язання судів тлумачити національне право у світлі директиви застосовується незалежно від того, чи відповідне національне законодавство було прийнято до або після директиви. Отже, національні положення, що тлумачились відповідно до директиви, самі мали пряму дію.

Пряма дія рішень.Ще до підтвердження можливості набуття директивою прямої дії, СЄС у справі Grad визнав таку потенційну можливість для рішень СЄС. У цій справі Суд також зазначив, що ефективність рішень була б знижена, якби особи, які підпадають під їхню дію, не мали можливості посилатися на них. Йшлося про випадки, коли рішення покладали певні зобов'язання на держав-членів. Проте ще й досі залишається незрозумілим, чи можуть рішення мати горизонтальну або вертикальну пряму дію.

Пряма дія міжнародних договорів.Оскільки міжнародні угоди, що укладаються Співтовариством, становлять частину його правового порядку, в принципі, немає жодних причин для того, щоб вони не мали прямої дії, якщо відповідають визначеним критеріям. СЄС, хоч і рідко, наділяє деякі з цих договорів прямою дією. Так, у рішенні в справі KupferbergСЄС постановив, що ст. 21(1)Договору про вільну торгівлю між Співтовариством і Португалією має пряму дію.

Пряме застосування. Впровадження права Співтовариства може бути повністю реалізовано тільки за наявності чіткого розуміння того, як норми права Співтовариства можуть стати частиною правового порядку держав-членів. Повністю розглянути цей аспект за допомогою лише принципу прямої дії неможливо, адже йдеться про питання застосування норм Співтовариства в цілому. Проблема прямого застосуваня зосереджується на тому, як саме похідне законодавство стає частиною національного правового порядку держав-членів. Справді, поняття прямого застосування є концепцією, яка, маючи відношення до поняття прямої дії, все ж відрізняється від нього — незважаючи на те, що, як іноді здається, Суд Європейських Співтовариств перебуває у щасливому невіданні цього. Все ж завдяки провідним авторам у галузі права Співтовариства, зокрема нідерландському вченому Дж.Е. Вінтеру (J.A. Winter),до цієї відмінності було привернуто загальну увагу.

На відміну від поняття прямої дії на концепцію прямого застосування, в Договорі про заснування Європейського Співтовариства (ст. 189) є спеціальне посилання. Як уже раніше пояснювалося, це положення чітко вказує на те, що тільки регламенти "підлягають прямому застосуванню в усіх державах-членах", і, не включаючи в це визначення директиви та рішення, стаття Договору тим самим вказує на те, що вони не входять до цього визначення. Отже, регламенти стають частиною національного законодавства держав-членів, не потребуючи при цьому ніяких дій, спрямованих на їх імплементацію національними органами влади.

Юридична сила цієї норми є такою, що навіть у випадку, коли держава-член відтворює в одному зі своїх законодавчих актів точний зміст регламенту, слід зазначити, що цей акт є неправомірним, оскільки він певною мірою зменшує безперешкодність способу, за допомогою якого регламенти стають частиною національного правового порядку. Єдиною підставою, згідно з якою держава-член має можливість приймати норми щодо регламентів, є умова, що це передбачено в самому регламенті. У деяких регламентах від національних владних органів вимагається імплементувати їх положення за допомогою адміністративних норм. Така практика була прийнята Судом. У цих випадках регламенти не є повністю незалежними нормами. Така ситуація — неминучий наслідок тієї обставини, що інституції Співтовариства не мають повного виконавчого контролю над способом, за допомогою якого відбувається впровадження положень, які вони приймають. Саме тому досить переконливим здається аргумент деяких авторів, що регламенти, які дозволяють такі національні заходи, не є справжніми регламентами.

Директиви, рішення і статті Договору не можуть бути прямо застосованими, оскільки для їх імплементації вимагаються певні національні законодавчі дії або законодавчі дії з боку Співтовариства. Ось чому суттєве значення має розуміння різниці між прямою дією та прямим застосуванням, незважаючи на те, що СЄС схиляється до використання цих термінів як взаємозамінних. Тільки регламенти мають пряме застосування; однак це не означає, як вже згадувалось, що всі регламенти мають пряму дію. І навпаки, хоча директиви, рішення і статті Договору не належать до сфери дії принципу прямого застосування, якщо вони відповідають певним умовам, то можуть мати пряму дію.

Читайте також:

<== попередня сторінка	\|	наступна сторінка ==>
Розподіл повноважень між Співтовариством та державами-членами відповідно до первинного законодавства ЄС	\|	Питання верховенства права.

Не знайшли потрібну інформацію? Скористайтесь пошуком google:

Генерація сторінки за: 0.008 сек.