• Гідрологія і Гідрометрія
• Господарське право
• Економіка будівництва
• Економіка природокористування
• Економічна теорія
• Земельне право
• Історія України
• Кримінально виконавче право
• Медична радіологія
• Методи аналізу
• Міжнародне приватне право
• Міжнародний маркетинг
• Основи екології
• Предмет Політологія
• Соціальне страхування
• Технічні засоби організації дорожнього руху
• Товарознавство продовольчих товарів

АДМІНІСТРАТИВНЕ РЕФОРМУВАННЯ

Аналіз зарубіжного досвіду адміністративного реформування. Основні напрями адміністративного реформування в країнах Західної Європи. Приклад дій у межах адміні­стра­тивної реформи у Франції. Особливості адміністративних ре­форм у країнах Східної Європи. Сутність мистецтва реформування. Головні суб'єкти адміні­стра­тивної реформи. Концептуальні засади проведення адміністративної реформи в Україні. Основні завдання другого етапу адміністративної реформи. Підвищення ефективності державного управління як основна мета другого етапу адміністративної реформи.. Стратегічні напрями адміністративного реформування в Україні. Актуальні завдання адміністра­тивної реформи в рішеннях керівництва країни. Запровадження нової ролі та функцій органів виконавчої влади на регіональ­ному та місцевому рівнях. Формування та підсилення кадрового потенціалу. Створення ефективної системи планування, звітності та аудиту у секторі державного управління та місцевого самоврядування. Впровадження ефективних форм організації надання державних послуг.

У Концепції адміністративної реформи в Україні, підготовленій у 1998 р. Державною комісією з проведення в Україні адміністративної реформи, остання визначена як вид політико-правової реформи, що здійснюється у сфері виконавчої влади і торкається як її організаційної структури, функцій, кадрового забезпечення, так і взаємовідносин з місцевим самоврядуванням. У цьому визначенні закладено великий спектр можливих напрямів і дій, що можуть бути віднесеними до адміністративної реформи.

В Україні проведення адміністративної реформи пов’язано зі створенням нової, ефективної та демократичної системи державного управління. В ході її проведення має бути вирішено такі завдання:

­ децентралізація державного управління; організація дійової системи виконавчої влади як на центральному, так і на місцевому рівнях управління; формування сучасної системи місцевого самоврядування;

­ запровадження нових підходів до функціонування виконавчої влади і місцевого самоврядування, забезпечення ними реалізації прав і свобод громадян, надання державних і громадських послуг;

­ організація на нових засадах державної служби і служби в органах місцевого самоврядування;

­ створення сучасної системи підготовки та перепідготовки управлінських кадрів;

­ запровадження раціонального адміністративно-територіального устрою та регіональною управління

Звернемося до аналізу зарубіжного досвіду адміністративного реформування. Насамперед, розглянемо основні напрями адміністративного реформування в країнах Західної Європи.

Питання проведення адміністративної реформи в останні два десятиріччя з’явилося на перших позиціях порядку денного більшості країн Західної, Центральної та Східної Європи. Суттєва частка всього, що пов'язане з адміністративною реформою, носить ситуативний характер й залежить від конституційного ладу та чинного законодавства, яким у своїй діяльності керуються уряд та інші структури управління. Тому, розв'язуючи проблеми адміністративного реформування, більшість країн Європи йшли своїм, дещо відмінним шляхом.

Хоча конкретні цілі й дії з проведення адміністративних реформ помітно відрізняються в різних країнах, в той же час, розв'язання проблем надмірної централізації й браку делегу­вання повноважень стало складовими елементами проведення більшості з них.

Адміністративні реформи в різних країнах відбуваються за допомогою різних стратегій, що залежать від часу та особливих умов. Проте існують певні спільні завдання таких реформ для більшості країн світу, зокрема спрямовані на підвищення ефективності, дієвості та підзвітності управлінських структур, децентралізацію, передачу функцій на нижчі рівні управління, зміцнення самоврядування, покращення результатів діяльності органів влади, приватизацію, розв'язання проблем глобального характеру тощо.

Досягнення узгодженості державної політики й надання послуг також займають важливе місце в адміністративній реформі, однак такі напрями реформ сильно відрізняються за підходами до їх реалізації: одні країни надають перевагу їх об'єднанню для встановлення єдиного джерела підзвітності, в той час як інші розділяють їх як різні функції - політику та сервісне обслуговування.

Англійський вчений В. Рант виділив сім напрямів, що є спільними для проведення адміністративної реформи в країнах Західної Європи [1; 11].

Серед них:

- дерегуляція, децентралізація, дебюрократизація і приватизація, що пов’язані зі скоро­чен­ням штату, ресурсів, можливостей і безпосереднього контролю з боку центральних органів державної влади;

- реорганізація структури державного управління, тобто створення міністерств для розв'язання нових внутрішніх і міжнародних завдань, наприклад, пов'язаних з проблемами довкілля чи євроінтеграції;

- вдосконалення управління державним сектором, наприклад, через зменшення неузгодженості дій, поліп­шення якості надання послуг і задоволення потреб споживачів;

- перетворення державного сектора на більш зручний для споживачів у напрямі посилення його відкритості, публічності, підзвітності, здатності реагувати на потреби громадян;

- вдосконалення системи контролю за адміністративним персоналом і посилення його ресурсних можливостей шляхом реформування процесів складання бюджету, планування і оцінки ефективності програм, що фінансуються з державного бюджету, наприклад, через посилення фінансового контролю й підзвітності;

- зміна традиційного правового статусу державних службовців, наприклад, через впровадження терміну дії їх повноважень та таких умов контрактів з ними, які визначають ефективність роботи чиновника одним з основних факторів їх продовження;

- демократизація державного сектора, наприклад, через посилення уваги до потреб недостатньо репрезентованих груп населення та їх залучення до державної служби.

Загальною тенденцією для сучасних адміністративних реформ є послаблення ієрархіч­ного впливу центральної влади.

Приклад дій у межах адміні­стра­тивної реформи у Франції.

У межах адміністративної реформи у Франції відбулися дії, що стосувалися:

- розширення субнаціональної автономії;

- скорочення функцій центрального уряду;

- ослаблення ролі префектів;

- створення автономного регіонального рівня.

У 1980-х і 1990-х роках було ухвалено понад 40 законів і 300 декретів, пов'язаних з організацією та повноваженнями органів місцевого самоврядування. Запроваджено трьохрівневу структуру субнаціо­нальної влади, що включає 36500 комун, 96 департаментів і 22 регіони. Кожен рівень є незалежним від інших рівнів, має виборні ради і ширші можливості субнаціональної автономії. Водночас, префекти втратили велику частку своїх виконавчих і регулюючих повноважень. В нових умовах на регіональний рівень було передано значні державні повноваження з планування економічного розвитку.

Дещо спрощено адміністративна реформа у Франції полягала у:

- ліквідації адміністративної та фінансової залежності, зокрема шляхом переходу від апріорного контролю до апостеріорного;

- передачі виборної влади від регіональних і департаментських префектів до голів виборних рад;

- трансформації регіонів у повноправні місцеві органи влади, що обираються на загальних виборах.

В процесі проведення таких реформ основний механізм міжурядового управління було переорієнтовано з контролю на укладення низки планів-контрактів між міністер­ствами та регіональними органами влади. Ці контракти є новою формою міжурядового управління, що займає місце між централізованим плануванням і традиційним регіональним плануванням. Така форма мобілізує місцеві можливості і зберігає до деякої міри централіз­ований міжвідомчий контроль.

На рівні центральної влади в межах реформи у Франції здійснено наступне:

- запроваджено центри відповідальності з метою подолання роздрібненого фінансового планування,

- впроваджено сучасні методи бухгалтерського обліку,

- зменшено регулювання і нагляд з боку вищих за ієрархією відомств й апарату прем'єр-міністра,

- вжито заходів для поліпшення якості державної служби,

- запроваджено посаду уповноваженого з прав людини,

- докладено більших зусиль для розвитку структур і методів оцінки рішень на міністерському рівні,

- започатковано кілька міжміністерських проектів,

- в межах дій з приватизації створено кілька державних підприємств, в яких держава є основним акціонером;

- в межах структурної реформи поширено діяльність незалежних адміністративних органів, які здійснюють регулювання в різних галузях державної політики й переведено з метою поліпшення якості обслуговування більшість персоналу з центральних відомств у Парижі до місцевих відділень.

За висновками спостерігачів, жодний з цих заходів не був таким важливим як ті, що пов'язані з децентралізацією.

Більшість фахівців з питань адміністративної реформи у країнах Східної Європи, які обрали шлях побудови демократичного суспільства, зауважують, що необхідність у реформуванні адміністративної системи значною мірою пов’язана й з вимогами розвитку сучасної системи регіонального управління та місцевого самоврядування. Для попереднього радянського устрою цих країн була характерна висока централізація управління, контроль по ієрархії влади над її нижчими рівнями, а також відсутність самостійних сфер місцевого самоврядування. Централізація поєднувалася з концентрацією або злиттям законодавчих і виконавчих органів державної влади. Необхідно було не тільки розмежувати партійну бюрократію і державне управління, але й встановити чіткі повноваження законодавчих та виконавчих органів влади, послабити контроль над регіональними адміністративними утворен­нями, створити ефективну систему місце­вого самоврядування й запровадити дієвий контроль за адміністративною діяльністю.

Саме децентралізація була основним лейтмотивом адміністративних реформ у Східній Європі, зокрема в Угорщині й Польщі. Ці країни подо­лали труднощі покращення координації дій між центральними й місцевим органами влади, а також позбавлення дублювання їх функцій. Англійський вчений Т.Вірхайн зазначив основні напрями реформ у цих країнах.

Слід відзначити, що за час демократичних перетворень в країнах Східної та Центральної Європи відбулися радикальні зміни. Забюрократизовані структури централізо­ваного планування відійшли в минуле, цінове регулювання в багатьох сферах було ліквідо­вано, а міністерства були реформовані на засадах широкого застосування функціонального управління. Органи державної влади розширюють та підвищують якість надання послуг.

Відбувається реформування державної служби з урахуванням досвіду передових західноєвропейських країн, зокрема реформування системи підготовки кадрів державних службовців. Поступово, хоча й дуже повільно, змінюється ставлення народу до ефективності діяльності бюрокра­тич­ного апарату.

З огляду на темпи змін і складність мети, що особливо стосується країн з перехідною економікою, якими є пострадянські суспільства, англійський вчений Л. Меткалф зазначає, що у багатьох сферах державної політики, як от економіка, охорона довкілля, освіта, охорона здоров'я, соціальне забезпечення, транспорт, або містопланування, проблеми перевищують можливості організацій, що їх вирішують. Об'єднуючою основою цих ситуацій є потреба пошуку нових можливостей підтримання структурних змін та проведення реформ на міжорганізаційному рівні. Але мистецтво реформування на цьому рівні є дефіцитом. Часто коли спільні дії організацій є життєво необхідними, кризові ситуації підривають взаємну довіру, від якої залежить узгодженість цих дій. Саме тому адміністративні реформи вимагають нової концепції впровадження змін, яку повинні напрацювати сучасні науковці й практики.

В умовах трансформації функцій уряду державні управлінці повинні не тільки ефективно керувати роботою своїх організацій, але й брати участь у процесі широкомасштабних структурних перетворень в роботі організаційних мереж (асоціацій, об’єднань, громадських організацій) шляхом розробки загальної державної політики і програм.

Поняття "мистецтва реформування" підкреслює важливість застосування нових методів і знань для прийняття відповідних управлінських рішень на всіх рівнях державного управління, в першу чергу на урядовому.

Мистецтво реформування передбачає узгоджені та взаємо­залеж­ні дії численних організацій на відміну від традиційного прийняття рішень в межах од­нієї організації. На думку провідного радника Програми сприяння парламентові України Р. Аг­ра­нофа, основні цінності попередніх реформ - економія, економічність та ефективність, що означають викорінення марнотратства, встановлення чітких управлінських процедур і конкретизацію поставлених завдань, - на сьогодні вже є недостатніми.

Для успішного здійснення демократичних перетворень адміністративний апарат має бути налаштованим на реформи, діяти оперативно та ефективно. Це означає, що державна служба, а також служба в органах місцевого самоврядування мають бути висококва­ліфі­ко­ва­ними й професійними, матеріально і у правовому відношенні захищеними, будуватися на принципах конкурсного відбору та кар’єрного зростання за здібностями й високими моральними якостями.

Такий наголос на людському потенціалі сприятиме виконанню основних завдань адміністративних реформ, особливо за умови значного зростання обсягів та складності управлінської праці під час їх здійснення.

- Високі вимоги до професіоналізму управлінських кадрів пов’язуються з необхідністю використання під час проведення реформ сучасних підходів і методів управління.

Безумовно адміністративні реформи мають виходити з найбільш важливих, актуальних проблем країни та здійснюватися з урахуванням її історичних та культурних традиції, економічних можливостей, ментальності населення. В той же час далеко не завжди вдається дотримуватися цієї доктрини. Оцінюючи основні причини невдач у проведенні адміністра­тивних реформ, відомий фахівець Г. Пітерс зазначав, що "відсутність чіткого уявлення та інтегрованої (комплексної) стратегії реформ може частково пояснити, чому результати реформ здебільшого розчаровували їх прихильників. Очевидно, уряди часто відкидали певні реформи на підставі одних припущень (традиційних чи ситуаційних) і обирали інші реформи на підставі зовсім інших, навіть протилежних, припущень. Здійснюючи свій вибір, політики й адміністратори вважали, що заплановані зміни проходитимуть злагоджено. Тож не дивно, що на практиці ці реформи не тільки не приносили очікуваних наслідків, але й подекуди взаємна дія реформаторських заходів уряду приносила негативні результати". Серед причин невдач також називається копіювання чужих реформ без внесення елементів новаторства.

Як свідчить світовий досвід проведення адміністративних реформ, у президентсько-парламентських республіках прем’єр-міністр та уряд є головними суб'єктами адміні­стра­тивної реформи. Вони впроваджують державну політику, здійснюють адміністративне управління й здатні провести основну частину управлінських змін за мінімального втручання з боку інших владних інститутів.

Роль парламенту полягає в ухваленні ефективних законів, що в загальних рисах окреслюють адміністративні реформи. Парламент також контролює виконання цих законів, наприклад, за допомогою громадських слухань, обговорень результатів реформ з зацікавленими громадськими та професійними організаціями, а також за допомогою перегляду попередньо встановлених законодавчих норм, всебічного аналізу впровадження реформ тощо.

Зарубіжні фахівці вбачають роль президента країни у лідерстві, а не в управлінні реформами, а також застерігають від надмірного втручання політичних сил в процеси дер­жав­­ного управління та його реформування. Наприклад П. Інгрихем застерігає від розши­рен­ня політичних (партійних) призначень на значну кількість управлінських посад вищого і середнього рівня управління, оскільки це "у поєднанні з поглибленням тенденцій відсторонення й ігнорування профе­сійних фахівців ... означає безглузде тринькання критичних ресурсів під маскою ефектив­ного менеджменту. Політична заангажованість не спроможна замінити уп­рав­лінські здібності та знання з розробки державної політики у чиновників, що призначаються".

Схожі проблеми впровадження адміністративної реформи стоять й перед Україною, що є президентсько-парламентською республікою, та потребують ефективного вирішення. Керівництвом країни зроблені перші, дуже важливі кроки щодо проведення в нашій державі адміністративної реформи. Можна казати про вирішення питання її політичного забезпечення. Однак на порядку денному залишається ще багато питань, які слід вирішувати для подальшого її законодавчого та функціонального забезпечення.

Зосередимося на концептуальних засадах проведення адміністративної реформи в Україні. В основу реформування системи державного управління в Україні покладені положення Концепції адміністративної реформи, схваленої Указом Президента № 822 від 22 липня 1998 року.

Адміністративна реформа є складовою частиною системного реформування економіки, суспільства і держави в Україні. Її проведення здійснюється в межах цілісного пакету політичних, економічних, соціальних реформ, спрямованих на перетворення України в сучасну європейську країну. Тому проведення реформи передбачає плідну співпрацю Президента України, Кабінету Міністрів України та Верховної Ради України.

Для управління процесом адміністративної реформи у 1998 році Указом Президента України була утворена Державна комісія з проведення в Україні адміністративної реформи на чолі з Л.М. Кравчуком.

У травні 2001 року для подальшого поліпшення організації та при­с­­ко­рення проведення реформи, координації заходів, здійснюваних відповідними орга­нами державної влади, забезпечення оперативної підготовки пропозицій щодо уточнення концеп­туальних засад цієї реформи та шляхів їх реалізації була тимчасово введена посада Уповноваженого Прези­дента України з питань адміністративної реформи.

Тісна координація діяльності основних гілок влади передусім стосується синхронізації адміністративної реформи з реформою адміністративно-терито­ріального устрою України, реформою місцевих органів влади та судово-правовою реформою, реформуванням бюджетних та майнових стосунків, створенням та розвитком елементів громадянського суспільства, які б забезпечували публічний контроль діяльності держави, її органів і посадових осіб.

Адміністративна реформа розрахована на відносно тривалий період її реалізації і включає три етапи.

У ході першого (підготовчого) етапу реформи вже розроблена та офіційно схвалена Концепція адміністративної реформи в Україні, розв'язані першочергові питання, пов'язані з удосконаленням елементів існуючої системи державного управління. Зокрема внесені суттєві зміни у структуру та схему прийняття рішень Кабінету Міністрів України (урядові комітети, новий регламент, посада державного секретаря), міністерств, інших центральних органів виконавчої влади (зменшено їх кількість та змінено склад, запроваджено принцип функціонального управління, наведено більший порядок у їх підпорядкуванні, здійснено поділ посад на політичні та адміністративні, введені посади державних секретарів тощо).

На другому етапі адміністративної реформи запроваджуються організаційно-правові засади реформування ключових елементів системи державного управління.

На третьому етапі адміністративної реформи передбачено поглиблення трансформаційних процесів, формування нових інститутів, організаційних структур та інструментів державного управління.

За існуючої системи влада занадто сконцентрована в центрі. Сучасний світовий досвід свідчить, що державне управління повинно бути динамічним, гнучким, таким, яке швидко прис­тосовується до нових економічних, соціальних, полі­тичних умов. Цього можна досягти за децентраліза­ції владних повноважень, функцій та ресурсів.

Вла­да на місцях є найбільш чутливою до змін, що відбу­ваються на місцевому рівні, тому її слід наділити від­повідними повноваженнями та відповідальністю. Така, базована на розподілі повноважень, архітек­тура влади створює можливості для росту економі­ки. Спираючись саме на таку архітектуру влади, можна проводити ефективну державну економічну політику, що роз­робляється на централь­ному рівні.

Однією із головних причин неефективної влади є недовіра суспільства до неї. Сьогодні держава є монополістом на державні послуги, що поки негативно відображається на їх якос­ті. У новій адміністративній системі грома­дянин як споживач має вибирати, у кого отриму­вати певні послуги - у держави чи приватної орга­нізації. Держава буде надавати послуги лише в тому випадку, коли вона це зможе зробити більш ефек­тивно.

У новій ад­міністративній системі має буде ефективний контроль з боку громадсь­кості за витрачанням коштів, от­риманих з податків. Громадяни повинні знати, за що вони платять податки й бути впевненим, що ці кошти підуть на виконання цілей, які може вико­нати лише держава.

Головною метою (місією) адміністративної реформи в Україні є ґрунтовна зміна у функціонуванні органів державної влади, щоб вони відповідали умовам ринкової економіки і громадянського суспільства та могли плідно співпрацювати з їх інституціями.

Вся діяльність органів державної влади має бути переглянута на предмет того, до якої міри вона відповідає механізмам ринкової економіки, принципам демократичної політичної системи та чи формує вона сприятливе середовище для становлення громадянського суспільства

Результатом адміністративної реформи має бути створення такої системи державного управління, що забезпечить становлення України як високорозвиненої, правової, цивілізо­ваної європейської держави з високим рівнем життя, соціальної стабільності, культури та демократії, дозволить їй стати впливовим чинником у світі та Європі, а головним пріоритетом її діяльності буде служіння народові, національним інтересам.

Ця система державного управління має бути адекватною фінансово-економічному стану держави, підконтрольною народові, прозорою, побудо­ва­ною на наукових принципах та ефективною.

Першочерговими завданнями адміністра­тивної реформи в Україні є приведення системи державного управління у відповідність фінансово-економічному стану держави, підконтрольність народові, зроблення її прозорою, побудо­ва­ною на наукових принципах та ефективною, що формується на таких принципах:

- мінімізації втручання центральних органів виконавчої влади з паралельним делегуванням функцій, повноважень і ресурсів регіональним та місцевим органам влади (принципі субсидіарності, допоміжності центральних органів виконавчої влади);

- консолідації стратегічних функцій та функцій вироблення політики у Кабінеті Міністрів України та в міністерствах;

- чіткого розподілу повноважень та відповідальності між усіма рівнями системи державного управління та між окремими органами виконавчої влади;

- прозорості та застосування чітких процедур прийняття рішень, впровадження погоджених рішень на усіх рівнях державного управління;

- відпрацьованої схеми підзвітності для кожної високої посадової особи, яка включатиме особисту відповідальність на кожному відповідному рівні системи державного управління країни;

- виваженого розподілу політичних та адміністративних функцій на всіх рівнях системи державного управління;

- підвищення ефективності державних витрат за рахунок застосування чітких схем оцінювання виконання бюджету та підзвітності державних службовців стосовно державних витрат;

- впровадження критерію якості державних послуг як основного при оцінці діяльності державних установ;

- надання прав будь-якій особи (юридичної чи фізичної) апелювати проти окремих рішень, прийнятих державними службовцями, чи проти вжитих ними дій;

- встановлення партнерських стосунків з громадянами в процесах розробки програм та конкретних рішень, а також при оцінці досягнень реалізації державної політики.

Для досягнення мети адміністративної реформи в ході її проведення передбачене розв'язання низки наступних глобальних завдань:

- формування ефективної організації виконавчої влади як на центральному, так і на місцевому рівнях управління;

- формування сучасної системи місцевого самоврядування;

- запровадження нової ідеології функціонування виконавчої влади і місцевого самоврядування як діяльності щодо забезпечення реалізації прав і свобод громадян, надання державних та громадських послуг;

- організація на нових засадах державної служби та служби в органах місцевого самоврядування;

- створення сучасної системи підготовки та перепідготовки управлінських кадрів;

- запровадження раціонального адміністративно-територіального строю.

Основні інструменти та механізми адміністрати­вної реформи в Україні.

Визначено кілька основних інструментів та механізмів досягнення цілей адміністративної реформи в Україні, а саме:

- створення нової правової бази, що регламентуватиме державне управління в Україні;

- формування нових інститутів, організаційних структур та інструментів здійснення державного управління;

- кадрове забезпечення нової системи державного управління;

- зміцнення та формування нових фінансово-економічних основ функціонування державного управління;

- наукове та інформаційне забезпечення системи державного управління, формування механізмів наукового та інформаційного моніторингу її функціонування.

Суттєве місце у процесі адміністративної реформи відводиться дерегуляції і поліпшенню державних послуг. Цьому мають сприяти зміни у нормативно-правовій базі, підвищення рівня стандартів на державні послуги населенню, розширення форм участі громадськості в публічній оцінці й контролі за їх впровадженням.

В основу формування ефективної організації виконавчої влади в Україні покладено низку принципів, серед яких ключове значення мають такі:

- пріоритетність законодавчої регламентації функцій, повноважень та порядку діяльності органів виконавчої влади;

- незалежність здійснення функцій та повноважень виконавчої влади від органів законодавчої і судової влади у межах, визначених Конституцією і законами України;

- здійснення внутрішнього та судового контролю за діяльністю органів виконавчої влади та їх посадових осіб, насамперед, з позиції забезпечення поваги до особи та справедливості, а також постійного підвищення ефективності державного управління;

- відповідальність органів виконавчої влади, їх посадових осіб за свої рішення, дії чи бездіяльність перед громадянами, права яких були порушені;

- запровадження механізму контролю за функціонуванням виконавчої влади з боку суспільства через інститути парламентської і прямої демократії, передбачаючи, що вищі посади в ключових органах виконавчої влади є політичними посадами;

- принципи ефективності, відкритості та доброчесності в роботі уряду та інших органів виконавчої влади.

Серед основних заходів адміністративної реформи у напряму реформування центральних органів виконавчої влади були визначені наступні:

- проаналізувати функції та повноваження центральних органів виконавчої влади і на цій основі визначити їх оптимальну структуру;

- передбачити надання центральним органам функцій стратегічного планування і розроблення політики у відповідних сферах діяльності, програм дій щодо задоволення суспільно важливих потреб;

- визначити організаційні та матеріально-фінансові шляхи і засоби забезпечення прогнозування, планування, регулювання, моніторингу, аналізу і контролю в нових суспільних умовах, зокрема за умов формування ринкової економіки;

- розробити механізми і засоби підвищення ефективності прийняття управлінських рішень на вищому, територіальному та місцевих рівнях.

Важливу роль також відіграє реформування місцевих органів виконавчої влади. При цьому у їх діяльності необхідно забезпечити виконання таких завдань:

- підвищити ефективність здійснення державної політики уряду на територіальному рівні;

- спрямувати їх діяльність на забезпечення реалізації прав і свобод громадян, розширення видів державних (управлінських) послуг та підвищення їх якості;

- гармонійно поєднати загальнодержавні та місцеві інтереси з урахуванням особливостей територіального розвитку;

- сприяти становленню та розвитку місцевого самоврядування на основі його чіткого функціонального розмежування з повноваженнями виконавчої влади.

Започатковано реформування інституту державної служби у напряму подальшого становлення професійної, високоефективної, стабільної та авторитетної державної служби. Передбачається, що компоненти нової системи державної служби поступово розроблятимуться зверху до низу, враховуючи поетапну зміну статусу державних службовців.

Напрями та завдання реформи державної служби витікають з її основних цілей і завдань як найважливішого інституту української держави, а саме:

- охорони конституційного устрою, створення умов для розвитку відкритого громадянського суспільства, захисту прав та свобод людини і громадянина;

- забезпечення ефективної діяльності державних органів відповідно до їх повноважень і компетенції шляхом надання професійних управлінських послуг політичному керівництву цих органів та громадськості.

Виходячи з головних функцій державної служби основними заходами у напряму її реформування є наступні:

- обґрунтування доцільності і механізмів чіткого розмежування статусу і функцій політичних діячів (політиків) та державних службовців;

- перегляд нормативно-правової бази щодо удосконалення матеріального та соціально-побутового забезпечення державних службовців (зокрема, оплати праці, пенсій, пільг);

- розроблення заходів щодо упередження корупційних дій та їх профілактики у сфері державної служби;

- забезпечення підвищення адміністративної культури державних службовців та ефективного контролю за їх діяльністю з метою посилення суспільної довіри до них;

- оптимізація структури управління державною службою;

- зосередження уваги на підготовці та підвищенні кваліфікації управлінських кадрів, вивченні та адаптації світового досвіду у сферах державного управління, місцевого самоврядування та підготовки кадрів державної служби;

- передбачення проведення роботи із залучення на державну службу на умовах конкурсу, об'єктивності й гласності здібних, перспективних фахівців та створення умов для їх утримання, професійного зростання та просування по службі.

В процесі реформування державної служби загальнонаціональна система підготовки, перепідготовки і підвищення кваліфікації державних службовців дістане значного удосконалення. Це, зокрема, вимагає:

- визначення рівнів і напрямів підготовки за спеціальностями і спеціалізаціями (як у межах освітньої галузі "державне управління", так і в інших галузях із фаховим спрямуванням на державну службу), встановлення термінів та обсягів навчання, а також проведення акредитації закладів освіти і ліцензування навчальних програм для забезпечення державних стандартів якості підготовки у цій сфері;

- приділення у процесі професійного навчання державних службовців особливої уваги їх підготовці до управлінської діяльності, прийняття рішень, розроблення та аналізу політики, стратегічного менеджменту тощо;

- запровадження нормативів відбору на навчання залежно від рівня освіти, напряму (спеціальності, спеціалізації) підготовки, а у системі підвищення кваліфікації кадрів - від категорії та професійно-кваліфікаційної характеристики посади;

- чіткого розмежування завдань і повноважень загальнонаціональних, галузевих, регіональних та місцевих закладів навчання персоналу державної служби з урахуванням специфіки здійснення ними підготовки і підвищення кваліфікації кадрів, передусім керівників і спеціалістів;

- встановлення гарантій працевлаштування випускників навчальних закладів, що готують кадри для державної служби, з метою ефективного використання набутого освітньо-професійного потенціалу;

- посиленого стимулювання навчання державних службовців із задіянням механізму планування їх професійної кар'єри та відповідальності керівників державних органів за ефективне використання спеціально підготовлених кадрів;

- запровадження розгорнутої, упорядкованої та обов'язкової системи підвищення кваліфікації державних службовців з використанням різних форм навчання;

- розширення мережі підготовки кадрів вищої кваліфікації через аспірантуру і докторантуру для підвищення наукового рівня діяльності органів державного управління;

- з метою заохочення і стимулювання державних органів у систематичній професійній підготовці їх працівників визначення в кошторисах на утримання цих органів окремої статті видатків на підготовку і підвищення кваліфікації державних службовців у розмірі не менш як 3% від фонду оплати праці;

- зміцнення матеріально-технічної бази закладів підготовки і підвищення кваліфікації персоналу державної служби, насамперед тих, що навчають керівні кадри.

При формуванні сучасної системи місцевого самоврядування за основу покладено дотримання встановлених Конституцією України вимог щодо територіальної організації влади на місцях, які передбачають поєднання прямого державного управління на регіональ­ному рівні з місцевим самоврядуванням.

Подальша розбудова такої інтегрованої системи управління базується на наступних принципах:

- поєднання вирішення питань адміністративної реформи щодо організації управління на регіональному і місцевому рівні з формуванням ефективного механізму надання населенню повноцінних державних та громадських послуг, а також з іншими політичними, правовими та соціально-економічними перетвореннями - судово-правовою та муніципальною реформами;

- утвердження територіальних громад як первинних суб'єктів місцевого самоврядування;

- створення належного політико-правового, фінансово-економічного та організацій­ного забезпечення здійснення функцій та повноважень (делегованих і самоврядних) у системі місцевого самоврядування в межах, визначених Конституцією та законами України;

- законодавчого розмежування сфер компетенції органів виконавчої влади та місцевого самоврядування та основних (які не можуть бути перерозподілені на договірних засадах) самоврядних повноважень між органами місцевого самоврядування різного територіального рівня;

- законодавчого закріплення інституту служби в органах місцевого самоврядування та встановлення гарантій діяльності відповідних службовців;

- запровадження механізмів державної підтримки розвитку місцевого самоврядування та проведення муніципальної реформи;

- визначення механізму судового захисту прав територіальних громад, конституційних засад самостійності органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

Для побудови цілісної системи самоврядування надзвичайно важливо врахувати наступні правила:

- державні функції мають виконуватися тими органами влади, які є найближчими до потреб громадян;

- між владними органами, що приймають рішення, слід запровадити чіткий розподіл відповідальності;

- місцеві органи влади повинні мати право реалізовувати свої повноваження та свої ініціативи щодо будь-якого питання, що не виключене з їхньої компетенції і не віднесено до сфери відповідальності будь-якого іншого органу влади;

- повноваження, надані місцевим органам влади, мають бути повними та вичерпними;

- орган самоврядування повинен мати можливості контролю над джерелами власних грошових надходжень та визначати обсяги власних видатків, які, у свою чергу, мають забезпечуються чіткою і прозорою системою збирання та підзвітності;

- система грошових переказів між центральними, регіональними та місцевими бюджетами має ґрунтуватися на об’єктивних, прозорих та визначених правилах.

Адміністративно-територіальний аспект проведення адміністративної рефор­ми пов'язаний з визначенням територіальної основи побудови системи місцевих орга­нів виконавчої влади та організації місцевого самоврядування. У ході адміністра­тивних перетворень система адміністративно-територіального устрою має бути реформована з урахуванням потреб нової організації управління на регіональному і місцевому рівні.

В першу чергу, передбачається трансформація низової ланки системи адміністративно-територіального устрою шляхом добровільного об'єднання на основі діючих положень Конституції України адміністративно-територіальних одиниць для забезпечення формування реального суб'єкта місцевого самоврядування - такої територіальної громади (комунального об'єднання територіальних громад), яка мала б необхідні фінансові та матеріальні можливості для надання населенню повноцінних державних та громадських послуг. Процес становлення нових низових адміністративно-територіальних утворень має здійснюватися шляхом проведення державно-правових експериментів у різних регіонах України. Пізніше трансформуються також адміністративно-територіальні одиниці середньої (район) та вищої (область) ланки адміністративно-територіального устрою на основі збереження його конституційної трьохланкової структури.

Паралельно з цим вивчається питання можливості переходу до двох- або чотирьох ланкової системи адміністративно-територіального устрою з метою пошуку шляхів досягнення оптимального поєднання централізації та децентралізації управління, деконцентрації, делегування і передачі максимально можливого обсягу функцій управління на якомога нижчий рівень управління, що забезпечить реальне наближення управління до населення.

Серед завдань у напрямку територіальної організації державного управління і місцевого самоврядування можна зазначити наступні:

- визначити засади здійснення адміністративно-територіальної і муніципальної реформ;

- запропонувати механізм становлення фінансово-економічних основ місцевого самоврядування, реформування бюджетної системи України у напрямку розширення фінансової автономії територіальних громад і органів місцевого самоврядування;

- передбачити модель розподілу управлінських функцій між центральними і місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування, розвитку служби в органах місцевого самоврядування;

- накреслити заходи щодо здійснення політики інтеграції територіальних громад.

Проведення адміністративної реформи супроводжується цілеспрямованим застосуванням нових інформаційних технологій у сфері державного управління. У зв'язку з цим основними завданнями інформатизації державного управління є такі:

- створення інформаційної системи державного управління;

- визначення потреб органів влади у нових інформаційних технологіях та базах даних;

- розробка типових проектів та стандартів інформатизації державного управління;

- здійснення державного керівництва впровадженням нових інформаційних технологій в сфері державного управління;

- організація міжнародного співробітництва у галузі обміну інформацією щодо державного управління;

- удосконалення статистичної звітності стосовно функціонування органів виконавчої влади.

Інформатизація державного управління здійснюється на єдиній методологічній і програмній основі державної інформаційно-аналітичної системи "Адміністративна система України", основним завданням якої має стати моніторинг результативності та ефективності управлінської діяльності органів виконавчої влади, створення та підтримка банку даних про ці органи, доступ до міжнародних інформаційних мереж, насамперед "Internet".

У напрямку законодавчого та нормативно-правового забезпечення адміністративної реформи заплановано комплекс заходів, спрямованих на:

- удосконалення законодавства, що регулює завдання, функції, організацію, діяльність органів виконавчої влади на різних рівнях та у різних сферах і галузях державного управління;

- оновлення правової бази, що регламентує державну службу, механізми її функціонування та кадрового забезпечення;

- нормативно-правове забезпечення контрольної діяльності у сфері державного управління, упорядкування системи контрольних органів;

- запровадження механізмів юридичних гарантій прав і свобод громадян та інших суб'єктів адміністративного права;

- розроблення правових засад інформаційного забезпечення системи органів виконавчої влади;

- визначення шляхів та засобів систематизації адміністративного законодавства.

У зв’язку з фактичним завершенням у 2002 році виконання більшості основних задач першого етапу постало питання актуалізації завдань реформи на наступний період. Відповідь на це питання містилися у Посланні Президента України до Верховної Ради України "Європейський вибір. Концептуальні засади економічного та соціального розвитку України на 2002 – 2011 роки".

У розділі цього послання "Новий етап адміністративної реформи. Конституційна та судова реформи" у комплексі основних завдань, від реалізації яких залежить підвищення дієвості держави, важливе значення приділялося завершенню адміністративної реформи.

Вона розглядалася як один з визначальних чинників забезпечення інституційної спроможності інтегрування України в ЄС. Як зазначено у Посланні, основна мета нового етапу адміністративної реформи полягає у створенні ефективної системи державного управління, яка б відповідала стандартам демократичної правової держави з соціально орієнтованою ринковою економікою.

Система державного управління має бути прозорою, забезпечувати верховенство права, неухильне дотримання конституційних прав та свобод людини, утвердження дієвих механізмів громадського контролю за діяльністю законодавчої та виконавчої гілок влади.

У широкому плані йдеться про підпорядкування логіки адміністративних перетворень основним цілям утвердження в Україні громадянського суспільства. Саме з таких позицій і мають оцінюватися кожен крок і кожен етап проведення адміністративної реформи.

В межах адміністративної реформи на другому етапі передбачалося здійснення нових кроків у формуванні ефективної системи виконавчої влади як на центральному, так і на місцевому рівнях. Головна мета полягає в утвердженні таких механізмів, які б забезпечували результативність управлінських рішень, розмежування і збалансування повноважень та відповідальності різних рівнів влади й місцевого самоврядування у сфері надання державних і громадських послуг.

Важливий напрям другого етапу адміністративної реформи є делегування управлінських функцій згори донизу і всебічний розвиток місцевого самоврядування. Це має органічно узгоджуватися та поєднуватися з проведенням адміністративно-територіальної реформи.

Масштаби і складність зазначених завдань потребують прискореного формування та оновлення управлінської еліти, залучення до системи управління на всіх рівнях енергійних, компетентних та ініціативних кадрів нової генерації.

Стратегічним напрямом адміністративного реформування в Україні на її другому етапі було визначено створення системи державного управління, яка б відповідала стандартам демократич­ної правової держави з соціально орієнтованою ринковою економікою, зокрема формування ефективної системи виконавчої влади як на центральному, так і на місцевому рівнях, що було пов’язано з реалізацією низки завдань, основні з яких деталізовані у проекті "Стратегії проведення в Україні адміністративної реформи", запропонованої колективом фахівців на чолі Ю.Єхану­ровим.

Серед цих завдань наступні:

- підвищення стратегічної ролі Кабінету Міністрів України як центру формування та реалізації державної політики у сфері виконавчої влади;

- запровадження нової системи центральних органів виконавчої влади;

- посилення стратегічної ролі міністрів;

- розробка більш ефективних та результативних методів управлінської діяльності;

- запровадження нової ролі та функцій органів виконавчої влади на регіональному та місцевому рівнях;

- формування та підсилення кадрового потенціалу з метою забезпечення ефективного функціонування державної влади;

- створення ефективної системи планування, звітності та аудиту у секторі державного управління та місцевого самоврядування;

- впровадження ефективних форм організації надання державних послуг.

Підвищення стратегічної ролі Кабінету Міністрів України як центру формування і реалізації державної політики у сфері виконавчої влади, що передбачалося досягти шляхом:

- розробки та запровадження системи стратегічного планування, яка буде інтегрувати роботу уряду та міністерств й гарантуватиме більшу цілеспрямованість та постійність у функціону­ванні всієї системи державного управління,

- удосконалення регламенту та процедур роботи урядових комітетів з метою посилення їх ролі у стратегічному управлінні та координації діяльності уряду,

- виключення можливості (процедурної та організаційної) для прийняття державних рішень поза обраної загальної стратегії.

Для запровадження нової системи центральних органів виконавчої влади передбачалося виконання низки завдань.

По-перше, реструктуризація центральних органів виконавчої влади з метою сконцентрування їх діяльності на питаннях стратегічного розвитку та на прийнятті рішень, що встановлювали б загальні норми, стандарти і регуляторні механізми для сфер економічного та соціального життя, які віднесено до сфери повноважень уряду.

По-друге, визначення певних секторів державного управління з метою здійснення консолідації центральних органів виконавчої влади з урахуванням секторного принципу та їх нової класифікації. Перелік секторів повинен слугувати основою для визначення сфери повноважень міністрів та запровадження постійної структури державних органів.

По-третє, уведення нової системи класифікації центральних органів виконавчої влади з метою розмежування функцій вироблення державної політики, розпоряд­чо-виконавчих функцій та функцій з надання управлінських послуг. Зокрема до міністерств має відійти функція розробки урядової стратегії у певних секторах державного управління. Створення та продовження функціонування будь-якого органу виконавчої влади або адміністративного органу повинно узгоджуватись із цією класифікацією.

У-четверте, завершення процесу проведення функціональних обстежень центральних органів виконавчої влади та застосування подібної методології, заснованої на рекомендаціях за результатами функціональних обстежень, на місцевому рівні з метою чіткого визначення, розподілу та делегування управлінських та регуляторних функцій.

У- пяте перегляд функцій всіх центральних органів виконавчої влади й вирішення щодо кожного з них, чи слід залишити у міністерстві, чи передати іншому центральному органу виконавчої влади, чи делегувати структурним органам на регіональний або місцевий рівні, чи передати на виконання приватному сектору.

Важливим завданням другого етапу реформи було посилення стратегічної ролі міністрів, утвердження їх як ключових суб'єктів формування та реалізації урядової політики шляхом:

- запровадження в міністерствах посади політичного заступника міністра (віце-міністра), який допомагає міністру у виконанні відповідних функцій;

- реорганізації роботи та структури міністерств на основі розмежування функцій міністра як політичного діяча й функцій керівника апарату міністерства як державного службовця;

- впровадження нової функціонально-структурної моделі міністерства як системи органів влади із урахуванням можливості підпорядкування міністрам окремих органів державного управління, установ і організацій.

Діяльність, завдання та функції міністерств зосереджуються на забезпеченні формування й реалізації певного напряму урядової політики, за який відповідає міністр. При цьому кожне міністерство виконує у відповідному секторі державного управління функції стратегічного планування та контролю політики, визначеної стратегією уряду.

Запровадження нової ролі та функцій органів виконавчої влади на регіональ­ному та місцевому рівнях викликало необхідність проведення глибокого аналізу питання оптимальної організації органів місцевої влади та місцевого самоврядування з метою створення сильної й дієвої влади, спроможної автономно вирішувати численні громадські та державні справи у межах існуючих економічних та соціальних можливостей.

У сфері розмежування функцій та повноважень, реорганізації системи функціонування місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування планувалося зосередити зусилля на таких завданнях:

- розробити концепцію майбутньої моделі місцевих органів виконавчої влади з урахуванням реалізації принципу децентралізації владних повноважень і визначити інституційну основу співпраці місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування;

- сформувати основні засади державної підтримки регіонів та їх депресивних територій;

- визначити обсяг державних послуг, які надаватимуться місцевими органами виконавчої влади та їх установами;

- забезпечити кадрові та організаційні можливості запровадження програмно-цільового методу складання бюджетів на регіональному та місцевому рівнях державного управління;

- сформувати модель функціонування територіальних органів центральної виконавчої влади, їх зв'язків з місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування;

- розробити інституційні механізми, які регулюватимуть взаємозв'язок вищого, центральних та місцевих органів виконавчої влади, а також органів місцевого самоврядування;

- унормувати розподіл функцій між центральними й місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування у зв'язку з децентралізацією владних повноважень держави;

- пристосувати процедури прийняття рішень на рівнях місцевої виконавчої влади та місцевого самоврядування у відповідність до вимог і стандартів, окреслених в Тимчасовому регламенті роботи Кабінету Міністрів України.

Розробка більш ефективних та результативних методів управлінської діяльності пов’язується з персоніфікацією процедур та максимальним впровадження стандартів прийняття рішень, які б грунтувались на принципах корисності та прозорості. Йдеться, в першу чергу, про розробку принципів і критеріїв оцінки ефективності управлінської діяльності органів виконавчої влади, а також методів оцінки соціально-економічних наслідків прийняття та виконання управлінських рішень. Передбачається формування механізмів організаційного забезпечення проведення такої оцінки на рівні уряду та центральних органів виконавчої влади.

Одним з основних завдань другого етапу реформи було визначено формування та посилення кадрового потенціалу. З цією метою передбачалося:

- розробити концепцію розподілу між політичними та адміністративними посадами в усіх органах виконавчої влади;

- запровадити нову систему класифікації посад у державній службі для створення чіткої системи підзвітності та оцінки виконання;

- визначити чітку схему підзвітності для керівників та державних службовців органів виконавчої влади;

- виробити чіткі та прозорі професійні вимоги, а також запровадити об'єктивну систему оцінки кваліфікаційних якостей (атестацію), яка б грунтувалася саме на таких вимогах;

- удосконалити систему прийняття на державну службу та механізми просування по службі, з метою підвищення кваліфікації, вмінь та знань персоналу;

- реформувати систему та рівні оплати праці державних службовців з метою створення більш привабливої та більш мотивної системи державної системи;

- змінити структуру управління, планування та використання людських ресурсів у системі державної служби з метою покращення якості функціонування державної служби;

- удосконалити системи навчання та підвищення кваліфікації державних службовців;

- гарантувати політичну нейтральність державних службовців та захист їх професійного статусу.

Одним з реальних та ефективних підходів до швидкої підготовки необхідного контингенту державних службовців, спроможних здійснювати реформи в Україні, є виділення груп, які є стратегічними для функціонування системи державного управління, й вдосконалення їх кваліфікації. Саме такий підхід обрано керівництвом країни та реалізується Національним агенством України з питань державної служби до підготовки вищих керівних кадрів держави, її управлінської еліти.

На порядку денному також створення ефективної системи планування, звітності та аудиту у секторі державного управління та місцевого самоврядування. До відповідних завдань слід віднести такі:

- розгорнути процеси, пов'язані з аналізом та оцінкою виконання обов'язків в секторі державного управління, забезпечити поширення практики проведення такого аналізу;

- запровадити систему внутрішнього аудиту виконання функцій та завдань державних органів;

- запровадити на основі єдиного стандартного зразка систематичне звітування органів виконавчої влади про результати проведеної роботи;

- створити ефективну систему опрацювання звітів та розроблення необхідних рекомендацій;

- визначити способи впровадження рекомендацій, вироблених на основі результатів аудиту виконання обов'язків державними службовцями.

Серед найактуальніших завдань адміністративної реформи можна впевнено зазначити впровадження ефективних форм організації надання державних послуг. У цій сфері зусилля зосереджено на виконанні таких завданнях:

- запровадити стандарти діяльності органів державної влади;

- розробити критерії та стандарти якості послуг, що надаються громадянам з боку органів державної влади;

- створити інституційну основу для поширення суспільного контролю за впровадженням та дотриманням стандартів виконання роботи;

- встановити механізми підзвітності з метою дотримання стандартів роботи державних службовців;

- застосувати методи оцінки ефективності діяльності усіх державних органів;

- визначити чіткі критерії віднесення державних послуг до категорії платних та безоплатних;

- забезпечити надання платних послуг державними органами тільки після визначення та прийняття відповідних критеріїв і процедур, а також після забезпечення цих органів необхідними ресурсами;

- запровадити правовий та організаційний захист прав юридичних та фізичних осіб на оскарження адміністративних рішень.

В процесі проведення адміністративної реформи в Україні можливе виникнення й інших проблем, що потребують невідкладного вирішення.

1. Назвіть типові завдання адміністративних реформ.

2. Розкрийте, у чому полягала адміністративна реформа у Франції.

3. Охарактеризуйте основні напрями реформ в Угорщині та Польщі.

4. Назвіть риси, що були притаманні структурі державного управління за радянського ладу.

5. Наведіть ознаки "нового державного управління".

6. Назвіть очікувані результати адміністративної реформи в Україні.

7. Визначте основні інструменти, механізми та завдання досягнення цілей адміністрати­вної реформи в Україні.

8. Назвіть основні цілі другого етапу адміністративної реформи в Україні.

9. Назвіть основні завдання реформування адміністративно-територіального устрою.

10. Розкрийте основні завдання формування нової системи центральних органів виконавчої влади.

11. Назвіть основні завдання реформування державної служби України.

12. Назвіть основні завдання реформування системи виконавчої влади на регіональному та місцевому рівнях..

13. Розкрийте основні завдання формування нової системи місцевого самоврядування.

14. Охарактеризуйте зміни у структурі центральних органів виконавчої влади за адміністративною реформою В.Ф.Януковича.

Читайте також:

1. Адміністративне законодавство
2. Адміністративне законодавство
3. Адміністративне право
4. АДМІНІСТРАТИВНЕ ПРАВО
5. Адміністративне право і державне управління.
6. Адміністративне право і регульовані їм відносини
7. Адміністративне право і регульовані їм відносини
8. Адміністративне право як галузь права
9. Адміністративне право як наука.
10. Адміністративне правопорушення
11. Адміністративне правопорушення як підстава юридичної відповідальності: ознаки і елементи
12. Адміністративне правопорушення як підстава юридичної відповідальності: ознаки і елементи.

Переглядів: 5200