Публічне адміністрування як системне явище

Термін “публічне управління” (англ. public management), який замінив термін “публічне адміністрування” (англ. public administration), вперше використовує англійський державний службовець Десмонд Кілінг у 1972 р. [4, c. 15]. “Публічне управління – це пошук у найкращий спосіб використання ресурсів задля досягнення пріоритетних цілей державної політики” [4, c. 15] (визначення Кілінга). Поява нової форми управління у публічній сфері була спричинена потребою модернізувати організаційні структури і процедури, які вони використовують, для того, щоб усі інституції публічної сфери працювали краще. Публічне управління стосується ефективного функціонування всієї системи політичних інституцій.

У літературі можна знайти багато різних визначень публічного адміністрування та публічного управління. У глосарії Програми розвитку ООН знаходимо твердження про те, що термін “публічне адміністрування” має два тісно пов'язаних значення: 1) цілісний державний апарат (політика, правила, процедури, системи, організаційні структури, персонал тощо), який фінансується за рахунок державного бюджету і відповідає за управління і координацію роботи виконавчої гілки влади та її взаємодію з іншими зацікавленими сторонами в державі, суспільстві та зовнішньому середовищі; 2) управління та реалізація різних урядових заходів, що пов’язані з виконанням законів, постанов та рішень уряду та управління, що пов’язане з наданням публічних послуг [11].

Термін “публічне адміністрування” походить від англ. “public administration”.

У вузькому розумінні публічне адміністрування пов’язане із виконавчою гілкою влади і розглядається як:

 професійна діяльність державних службовців, яка включає всі види діяльності, спрямовані на реалізацію рішень уряду [1];

 вивчення, розробка та впровадження напрямів урядової політики;

 міждисциплінарна академічна сфера, що базується на теорії та концепціях економіки, політичних наук, соціології, адміністративного права,менеджменту [2].

У широкому сенсі під публічним адмініструванням розуміють всю систему адміністративних інститутів із ієрархією влади, за допомогою якої відповідальність за виконання державних рішень спускається зверху донизу.

Тобто публічне адміністрування пов’язане із трьома сферами влади – законодавчою, виконавчою і судовою. Так, Ф.Нігро та Л.Нігро визначають це поняття як: “скоординовані групові дії в державних справах, що: 1) пов’язані із трьома гілками влади – законодавчою, виконавчою і судовою – та їх взаємодією; 2) мають важливе значення у формуванні державної політики та є частиною політичного процесу; 3) значно відрізняються від адміністрування у приватному секторі; 4) пов’язані із численними приватними групами та індивідами, які працюють у різних компаніях та громадах” [3]. Широке розуміння поняття “публічне адміністрування” в сучасній вітчизняній науковій літературі відповідає поняттю “державне управління” [4].

Щодо терміна “публічне управління”, то Програма розвитку ООН послуговується визначенням, запропонованим американським ученим Джеєм М.Шавріцом у Міжнародній енциклопедії державної політики та адміні-стрування: “Публічне управління – це галузь практики та теорії, яка є ключовою для публічного адміністрування та зосереджена на внутрішній діяльності державних установ, зокрема на вирішенні таких управлінських питань, як контроль, керівництво, планування, організаційне забезпечення, забезпечення інформаційними технологіями, управління персоналом, та оцінка ефективності” [12]. Відповідно до теорії публічного управління діяльність уряду і неприбуткових організацій в деяких важливих питаннях є подібною до діяльності установ приватного сектора. Таким чином, одні й ті самі управлінські інструменти, що максимізують ефективність та результативність роботи, можуть використовуватись як у приватному, так і у публічному секторі. Джей М.Шавріц наголошує на тому, що належне публічне управління має бути сфокусоване на забезпечення спроможності задля досягнення результатів. Роль менеджерів у публічному секторі полягає у тому, щоб “заохочувати працівників, а також представників широкої громадськості та окремих організацій, працювати разом для досягнення результатів, на які вони, можливо, мають незначний безпосередній вплив, зважаючи на децентралізацію влади” [12].

Крістофер Поллітт, професор з публічного управління Лювенського католицького університету, стверджує, що термін “публічне управління” може вживатися у щонайменше трьох основних значеннях: діяльність державних службовців і політиків (1), структури і процедури органів державної влади (2), системне вивчення чи то діяльності, чи то структур та процедур (3) [8, c. 12-13]. Публічне управління включає, зокрема, ту діяльність, яка забезпечує ефективне функціонування всієї системи органів державної влади та органів місцевого самоврядування і передбачає широке залучення різних зацікавлених сторін до розробки та реалізації державної політики.

Для того щоб якнайкраще розкрити зміст нового поняття “публічне управління”, звернемося до етимології слів “публічний” та “управління”. Поняття “публічний” походить від латинського слова publicus – суспільний, народний. Мовознавець-лексиколог та перекладач Юліан Кобилянський у своєму латинсько-українському словнику слово publicus перекладає як “людовий, народний, громадський, державний” [20]. “Словник іншомовних слів” визначає поняття “публічний” як відкритий, гласний, суспільний [23, c. 560]. “Новий тлумачний словник української мови” подає кілька значень слова “публічний”: 1. Який відбувається в присутності публіки, людей; прилюдний, привселюдний, гласний, відкритий. 2. Призначений для широкого відвідування, користування; громадський, загальний, загальнодоступний. 3. Стосується публіки [21, c. 843].

Звернувшись до етимології слова “публіка”, отримуємо підтвердження того, що основне його значення – “народ, люди”. Про це свідчить визначення цього поняття в “Етимологічному словнику української мови”: “публіка” – група людей, що зібралася де-небудь (глядачі, слухачі); народ, люди; публікатор, публікація, публіцист, публіцистка, публічний, публіцистичний, публікувати; старе слово “публице” означає “публічно, всенародно” (1646 рік); запозичення із середньолатинської мови (слово “публіцист” і похідне від нього – з французької publiciste від public “публічний”, лат. Publicum (vulgus) “простий (народ)” виникло з лат. publicus “народний”, що постало внаслідок накладання лат. poplicus “належний народові”, утвореного від populus “народ” і publicus “належний дорослим”, похідного від pubes, “волосся, що з’являється при повнолітті; дорослі; народ”, спорідненого з лат. puer “хлопець” [17, c. 625]. Лексикограф Володимир Даль виводить зміст терміна “публічний” з терміна “публіка” (від лат. publica – суспільство, народ, люди) і визначає його як всенародний, оголошений, явний, відомий; організований для публіки, суспільства, народний, загальнонародний, всенародний, вселюдний; всіма спільний, такий, що всім належить [11, c. 535]. Провідний експерт з аналізу державної політики Олександр Кілієвич перекладає англійське слово public на українську мову як “громадський, публічний, державний” [18, с. 292].

У юридичних енциклопедіях і словниках термін “публічний” розкривається у таких словосполученнях, як “публічна влада” (суспільно-політична влада, народовладдя) та “публічне право” (система правових норм, якими регулюються суспільні відносини у сфері публічної влади) [24, c. 196-198]. У Конституції України (ст. 5) чітко зазначено, що “народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування” [19]. Отже, коли ми говоримо про публічну владу, то маємо на увазі владу, джерелом якої є народ. Коли ми говоримо про публічне управління, то, відповідно, маємо на увазі управління, участь у якому бере народ.

Етимологія слова “управління” чи його синоніма, запозиченого з англійської мови, – “менеджмент” вказує на те, що в обох випадках йдеться про вміння управляти. Англійське слово to manage (управляти) походить від латинського слова manus (рука). У “Новому тлумачному словнику української мови” слово “управляти” має таке тлумачення: 1. Спрямовувати діяльність, роботу кого-, чого-небудь; бути на чолі когось, чогось; керувати. 2. Користуючись кермом та іншими регулюючими пристроями, спрямовувати рух, хід, роботу чого-небудь; спрямовувати хід якогось процесу, впливати на розвиток, стан чого-небудь [21, c. 642]. Спочатку терміном “менеджмент” позначали вміння управляти кіньми, згодом – вміння володіти зброєю та керувати колісницями, сьогодні позначають вміння управляти людьми, організаціями, процесами. Пітер Ф.Друкер визначає управління як “специфічний вид діяльності, який перетворює неорганізований натовп на ефективну цілеспрямовану продуктивну групу” [7, c. 48]. “Управляти – це передбачати, організовувати, розпоряджатися, узгоджувати, контролювати” [2, c. 8], – визначення Анрі Файоль. М.Х.Мескон у термін “управління” вкладає той самий зміст, що й інші теоретики у сфері управління: “Менеджмент – це процес планування, організації, мотивації та контролю працівників організації, які забезпечують досягнення їх цілей” [5, c. 16]. Менеджмент (за Оксфордським словником англійської мови) – це спосіб, манера спілкування з людьми; влада та мистецтво управління; уміння особливого роду й адміністративні навички; орган управління, адміністративна одиниця; інтеграційний процес, за допомогою якого професійно підготовлені спеціалісти формують організації і управляють ними шляхом постановки цілей і розробки способів їх досягнення [22]. В українському словнику знаходимо таке визначення: “Менеджмент –цілеспрямований вплив на діяльність усіх працівників організації для успішного досягнення встановлених ними ринкових цілей у змінному середовищі шляхом продуктивного використання наявних ресурсів” [3].

З наведеного огляду можна зробити висновок, що розмежовувати значення іменників “менеджмент” і “управління” не можна. У німецькій та польській мовах також прижилося запозичене з англійської мови слово “менеджмент”, яке вживається як синонім німецького слова verwaltung та як синонім польського слова zarządzanie. Виходячи з рекомендацій більшості словників та визначень теоретиків у сфері управління можемо стверджувати, що українським відповідником англійського терміна public management буде “публічне управління”.

Отже, саме класична модель управління у державному секторі набуває визнання в Україні, де й досі використовується термін “державне управління”, який не є точним відповідником терміна “публічне управління” та за своїм значенням є ближчим до терміна “публічне адміністрування”. Дуже часто два різних терміни public administration (публічне адміністрування) та public management (публічне управління) перекладаються з англійської мови на українську як “державне управління”.

Вважається, що основними рисами державного управління є його владний характер, витоками якого є державна воля та поширеність на все суспільство [10, c. 11]. Трактування державного управління як владного впливу держави на суспільну систему є найкращою ілюстрацією того, як в Україні сприймається та розуміється значення терміна “державне управління”. Ключовим аспектом державного управління є держава, у той час як ключовим аспектом публічного управління є народ. Слід відзначити, що в таких колишніх республіках Радянського Союзу, як Вірменія та Молдова, з’явився новий термін “публічне управління”. У посттоталітарних країнах ведуться наукові дискусії щодо переходу від державного управління до публічного. В Академії державного управління Республіки Вірменія магістри та аспіранти навчаються за спеціальністю “публічне управління”, яка замінила спеціальність “державне управління”.

Зважаючи на те, що управління будь-якою організацією (підприємством, неприбутковою організацією чи державною установою) в умовах ринкової економіки та демократії здійснюється інакше, ніж в умовах централізованої командно-адміністративної системи, державне управління як вид діяльності також мало б видозмінюватися. Звернемося до визначення державного управління, яке подає “Енциклопедичний словник з державного управління”, що був опублікований у 2010 р.: “Державне управління – діяльність держави (органів державної влади), спрямована на створення умов для якнайповнішої реалізації функцій держави, основних прав і свобод громадян, узгодження різноманітних груп інтересів у суспільстві та між державою і суспільством, забезпечення суспільного розвитку відповідними ресурсами” [16, c. 150]. Сьогоднішнє розуміння сутності державного управління деякими українськими вченими є досить наближеним до розуміння сутності публічного управління. Доктор наук з державного управління В.Д.Бакуменко стверджує, що “розуміння сутності державного управління зазнало еволюції внаслідок розвитку демократії та громадянського суспільства у світі та зокрема в Україні. Відтак сьогодні аспект взаємодії держави і громадянського суспільства в державному управлінні є дуже важливим на відміну від традиційного бачення державного управління як організуючого і регулюючого впливу держави на суспільну життєдіяльність людей з метою її упорядкування, зберігання або перетворення, що спирається на її владну силу” [16, c. 150]. Зважаючи на вищезазначене, можемо констатувати, що новий зміст, що вкладається у термін “державне управління”, є наближеним до змісту, що вкладається у такий новий термін, як “публічне управління”.

Не зважаючи на певні розбіжності в термінології «публічне адміністрування», «публічне управління», «публічний менеджмент» будемо вважати дані поняття тотожними (синонімами) при вивченні дисципліни «Публічне адміністрування».

В процесі діяльності органів і установ усіх гілок влади слід також враховувати, що публічне управління значною мірою відрізняється від управління комерційними структурами.

Масштабність і складність. Суспільство як об’єкт публічного управління є незрівнянно складнішою системою, що поєднує всі сфери життєдіяльності країни. Публічне управління здійснює керуючий вплив на процеси суспільного виробництва, розподілу, обміну та споживання, розвиток галузей національної економіки, соціально-культурної сфери територіально-адміністративних утворень, всієї сукупності підприємств, організацій, установ. Це відповідно зумовлює значну розгалуженість структури, складну ієрархію органів публічного управління, що відрізняються між собою за масштабами, рівнями управління, здійснюваними функціями, місцезнаходженням, кількістю підпорядкованих об’єктів, специфікою їх формування та функціонування, різноманітністю суб’єктно-об’єктних та інформаційно-комунікаційних зв’язків.

Пріоритет державних інтересів. Пошук державно-управлінських рішень, прийняття постанов і програм завжди пов’язані з вибором, необхідністю йти на компроміси. Велике розшарування суспільства, багатопартійність, функціонування значної кількості громадських об’єднань, організацій і груп, а також адміністративно-територіальних одиниць зумовлюють наявність різних інтересів, що можуть не збігатися як з державними, так і поміж собою або навіть мати протилежну спрямованість. Повне їх взаємоузгодження є нездійсненним бажанням, адже з позицій діалектики це об’єктивні суперечності.

Вплив середовища. На органи публічного управління різного рівня можуть впливати специфічні зовнішні сили, до яких перш за все слід віднести: виборців, політичні організації, громадські об’єднання. Важливо володіти ситуацією, не підпадати під примусовий контроль середовища.

Організаційне пристосування. Адміністративні структури, що мають розробляти і ухвалювати складні рішення, а також виконувати важливі завдання органів більш вищого ієрархічного рівня, можуть досягти стану “обмеженої раціональності”. Реакція на перебільшення спроможностей може виявлятися у не завжди об’єктивній диференціації внутрішньої структури з метою пристосування організації до складного середовища

Сприйнятливість до впливу. Існують засоби, за допомогою яких групи або окремі особи намагаються впливати на урядові постанови через безпосередні контакти з політиками та державними службовцями. До лобізму вдаються, як правило, групи тиску, що об’єднують певне коло осіб з метою відстоювання спільних інтересів.

Підвищені вимоги до раціональності рішень. Рішення, що приймаються органами державної влади та оформляються у вигляді різних актів, мають бути обґрунтованішими і раціональнішими, враховуючи їх обов’язковість та вплив на все населення, сфери діяльності, території. Це суттєво відрізняється від управлінських рішень на рівні комерційних організацій, що мають внутрішню спрямованість, обмежуються лише їх масштабами, не мають загальнообов’язкового значення для інших суб’єктів і об’єктів.

Колективна відповідальність. Члени Кабінету Міністрів України несуть групову відповідальність за вироблену урядову політику, її реалізацію та отримані результати. Якщо уряд втрачає довіру органу законодавчої влади, він мусить у повному складі піти у відставку.

Компетентність і професіоналізм державних службовців. Вимоги щодо високого рівня компетентності та професіоналізму керівників і спеціалістів органів публічного управління об’єктивно зумовлюються надто значними матеріальними та моральними втратами громадян країни від прийняття та здійснення хибних рішень.