АДМІНІСТРАТИВНА РЕФОРМА - НЕВІДКЛАДНА ВИМОГА ЧАСУ

Необхідність здійснення адміністративної реформи в Україні обумовлюється тим, що уживані останнім часом окремі неузгоджені між собою спроби зміцнити виконавчу владу і пристосувати існуючу систему державного управління до потреб здійснення необхідних економічних і політичних перетворень виявилися малоефективними. Про це переконливо свідчить загострення кризових процесів в державі і суспільстві, які не в останню чергу є закономірним наслідком кризи управління.

За своєю суттю адміністративна реформа є комплексом узгоджених між собою заходів, спрямованих на суттєве підвищення рівня керованості життєво важливих процесів у суспільстві шляхом науково обгрунтованого створення ефективно працюючого механізму державного управління, розвитку адміністративного законодавства, покращення кадрового, інформаційно-технічного і фінансово-економічного забезпечення організації виконавчої влади.

Принциповою основою цілеспрямованого проведення адміністративної реформи в Україні є досягнута у суспільстві згода щодо форми державного правління, яка закріплена в новій Конституції України. Це — республіканська форма державного правління змішаного, або президентсько-парламентського типу.

Для успішного здійснення адміністративної реформи необхідно мати науково обгрунтовану модель якісного оновлення усіх елементів механізму державного управління, який склався в Україні внаслідок розпаду колишньої так званої адміністративно-командної системи. Зміст цієї моделі відображений у науково-практичній концепції адміністративної реформи в Україні, проект якої⁵ розроблений групою фахівців-вчених та практиків під керівництвом комісії Верховної Ради з питань правової політики та судово-правової реформи.

Згідно з даною концепцією адміністративна реформа має грунтуватися на системному баченні механізму державного управління і, отже, охоплювати всі його суттєві елементи і аспекти. До них, зокрема, віднесені: а) система органів виконавчої влади, включаючи територіальну організацію державного управління; б) державна служба; в) інформаційне забезпечення державного управління; г) державний контроль у сфері державного управління; д) адміністративна юстиція; е) адміністративне законодавство як правова основа організації виконавчої влади.

Стосовно реформування в системі органів виконавчої влади пріоритетне значення має, по-перше, зміна структури органів виконавчої влади з поступовим переходом від галузевого до функціонального принципу побудови міністерств, інших центральних органів виконавчої влади і відповідним скороченням їх чисельності. Причому цю непросту справу слід здійснювати постійно та виважено. По-друге,— зміна організаційних структур самих міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, їх пристосування до нових функціональних особливостей та вимог. Удосконалення цих структур має поєднуватися з істотним скороченням штатів. В той же час не потрібні слабенькі міністерства-карлики, які неспроможні належно виконувати навіть рутинні адміністративні обов'язки, не кажучи вже про енергійне і компетентне управління.

Найсуттєвішим питанням політики реформування системи органів виконавчої влади є забезпечення функціональної дієвості виконавської "вертикалі", завдяки якій і досягається ефективна реалізація рішень цих органів зверху донизу.

Для цього, зокрема, при визначені правового статусу міністерств та інших центральних органів виконавчої влади слід враховувати такі відмінності в організаційно-правовому положенні трьох основних груп центральних органів виконавчої влади.

Перша група — міністерства. Статус міністерств слід надати усім органам, які здійснюють повноваження щодо вироблення і реалізації державної політики в якійсь конкретній сфері або галузі суспільного життя. Відповідно керівниками міністерств — міністрами — мають бути політичні діячі, і всі вони представлені у складі Кабінету Міністрів.

Всі державні комітети та інші центральні органи виконавчої влади, що дублюють або деталізують діяльність міністерств, мають бути включені до складу чи до відання відповідних міністерств.

Друга група — державні комітети. В ранзі державних комітетів доцільно зберегти, як правило, лише ті органи, в яких основний обсяг повноважень спрямований не на вироблення і реалізацію державної політики в межах окремої сфери або галузі управління, а переважно носить обслуговуючий, стосовно інших органів виконавчої влади, характер або має міжгалузеве значення.

Державні комітети в основному мають очолюватися державними службовцями, які відповідно не входять до складу Кабінету Міністрів.

Третя група — це підвідомчі уряду органи, які не відносяться до міністерств чи державних комітетів, а мають різноманітні іншіорганізаційні форми — головні управління, комітети, національні агентства, комісії тощо. Дані органи необхідно певним чином класифікувати за змістом функцій та повноважень і віднести або до попередніх груп, або до складу інших органів.

Розмежування функцій і повноважень між місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування має здійснюватись за принципом:

а) органи місцевого самоврядування наділяються власною компетенцією, яку вони здійснюють в межах закону самостійно;

б) на основі закону органам місцевого самоврядування делегуються функції та повноваження органів виконавчої влади. Місцеві державні адміністрації контролюють законність і доцільність рішень органів місцевого самоврядування з цих питань.

Стосовно реформування державної служби слід виходити з того, що нині наша країна перебуває на етапі становлення ефективного механізму державної служби, про що свідчить, зокрема, стан його законодавчого регулювання.

У перспективі даний інститут має поширюватись не тільки на діяльність посадових осіб власне державних органів та їх апарату, а й на діяльність працівників усіх інших державних організацій бюджетної сфери — установ і закладів, що виконують як організаційно-управлінські функції, так і професійні функції за профілем відповідної організації.

Сьогодні першочерговим завданням є якісне оновлення (у вигляді, наприклад, нової редакції) існуючого Закону України "Про державну службу", обмеживши його предмет питаннями служби власне в державних органах та їх апараті (тобто питаннями так званої служби чиновників). Важливо, щоб цей предмет був чітко визначений в самій назві даного Закону.

Він має базуватися на чіткій класифікації органів державної влади і розмежуванні, з одного боку, власне державних органів, а з іншого — апарату цих органів. Це надасть можливість визначити правовий статус державних службовців, виходячи з конкретних функціональних напрямків діяльності органів, і відпрацювати вимоги та кваліфікаційні характеристики до посад державних службовців.

Разом з тим доцільно нормативне закріпити такі види державної служби:

1) служба в органах виконавчої влади та їх апараті, а також в апараті парламенту, судових органів, інших державних органів

(наприклад, прокуратури). Це — власне адміністративна служба, або служба чиновників;

2) служба в державних органах (включаючи деякі органи виконавчої влади), яка отримує спеціальний правовий статус, зокрема в органах прокуратури, внутрішніх справ, державної безпеки, збройних сил, митних органах, в дипломатичних установах. Це — спеціалізована служба;

3) служба в апараті державних органів, яка хоч і має допоміжно-обслуговуючу спрямованість, але через свою важливість потребує особливого правового режиму. Це — функціонування так званих патронатних служб.

Водночас до інституту державної служби не слід включати діяльність осіб, які хоч і виконують найважливіші державно-владні функції, але мають статус "політичних діячів", а не "державних службовців". До цих осіб відноситься Президент, Прем'єр-міністр, члени уряду, народні депутати України, обрані ними посадові особи парламенту, в тому числі Голова Верховної Ради. Правовий статус цих осіб має бути детально регламентовано в окремих законодавчих актах.

Поряд з якісним оновленням чинного законодавства про державну службу необхідно розробити та прийняти законодавчий акт, який може стати методологічною та регулятивною серцевиною системи спеціального законодавства, що цілісно має врегулювати інститут державної служби в його широкому розумінні.

Це може бути єдиний узагальнюючий Закон України "Про основні засади державної служби", який би включав: загальні положення, притаманні усім категоріям службовців; вичерпну класифікацію державних службовців; організацію керівництва державною службою і т. ін.

Позитивну роль міг би відіграти також Кодекс поведінки державного службовця, який доцільно розробити на підставі зазначеного Закону.

Інформаційне забезпечення державного управління в ході адміністративної реформи розглядається як засіб цілеспрямованого застосування нових інформаційних технологій (НІТ). Нормативною основою широкого впровадження НІТ у сфері державного управління мають стати спеціальні закони з ефективності використання інформаційних систем у державному управлінні та правовий режим електронної інформації.

Оскільки контрольні функції у сфері державного управління здійснюються всіма органами виконавчої влади і до того ж створю-ються спеціальні контрольні органи, то в межах адміністративної реформи передбачається необхідність належної координації таких функцій, аналізу та урахування специфіки відповідних об'єктів контролю. Виходячи з цього, об'єднати усіх суб'єктів контролю в якусь одну вертикальну структуру не має можливості, а тому слід координувати їх діяльність на рівні всієї системи органів виконавчої влади.

У процесі реформування значної уваги вимагають спеціальні органи державного контролю, які вже діють чи створюються у різних сферах діяльності. З метою впорядкування та підвищення їх контрольної діяльності слід проаналізувати стан державних інспекцій, визначити певні принципи їх створення, підаідомчисть і повноваження у здійсненні контрольних функцій.

Для того щоб впорядкувати контрольну діяльність, чітко визначити основні принципи державного контролю, його завдання, основні види, форми та методи здійснення, необхідно прийняти комплексний законодавчий акт про державний контроль у сфері виконавчої влади в Україні. Він має охопити: загальні засади державного контролю; систему суб'єктів державного контролю; координацію їх діяльності; особливості кадрового забезпечення органів державного контролю.

З метою комплексного реформування інституту адміністративної юстиції його слід розглядати як поєднання юрисдикційної діяльності:

а) органів виконавчої влади, правомочних розглядати скарги громадян і юридичних осіб на незаконно прийняті рішення як нижчих органів, так і підлеглих посадових осіб. Це — сфера адміністративного оскарження, або так звана адміністративна "квазіюстиція";

б) органів виконавчої влади, правомочних застосовувати заходи адміністративної відповідальності. Це — адміністративна позасудова юстиція;

в) адміністративних судів, що мають бути створені в нашій країні. Це — адміністративно-судова юстиція.

Усі процедури позасудозого та судового розгляду справ про адміністративні правопорушення доцільно врегулювати в окремому Адміністративному процесуальному кодексі України, де має бути вирішений комплекс питань щодо повноважень і заходів юрисдик-ційного реагування спеціальних органів виконавчої влади і адміністративних судів.

Щодо сфери адміністративного оскарження (адміністративної "квазіюстиції") на даному етапі слід передбачити закріплення процедур

і юридичних наслідків такого оскарження в окремому розділі Закону про адміністративні процедури, або — як проміжний варіант — прийняти самостійний Закон про адміністративне оскарження.

Нарешті, адміністративна реформа включає радикальне оновлення адміністративного законодавства України, що зумовлюється насамперед тим, що чинне адміністративне законодавство не повно і суперечливо регулює суспільні відносини, відстає від вимог сьогодення. Натомість норми цієї галузі мають встановити адміністра-тивно-правові відносини нового типу, які б були спрямовані на забезпечення пріоритету прав і свобод людини і громадянина.

Систематизація адміністративного законодавства має здійснюватись переважно у формах кодифікації й інкорпорації. Зокрема, першочергове значення має розробка Адміністративного кодексу України. Цей кодифікаційний акт має обов'язково грунтуватися на глибоких узагальненнях практики управління в умовах дії нової Конституції. У подальшому слід розпочати підготовку Зводу адміністративного законодавства України.

Для організаційного забезпечення проведення адміністративної реформи має бути утворена Державна комісія з питань здійснення адміністративної реформи при Президентові України. До її складу мають увійти представники всіх гілок влади, які за своїми посадовими функціями відповідальні за проведення різних напрямків адміністративної реформи, а також науковці — спеціалісти з питань державного управління та адміністративного права.

Необхідно також чітко спланувати процес законодавчого забезпечення адміністративної реформи. Основні можливості кадрового забезпечення адміністративної реформи пов'язані з ефективністю виконання Програми кадрового забезпечення державної служби⁶. Зокрема, даною Програмою передбачено створення єдиної державної системи підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців.

В результаті здійснення адміністративної реформи в нашій країні має бути досягнуто поступове формування раціонального механізму державного управління, який дав би змогу значно зміцнити та підвищити ефективність реалізації виконавчої йлади, поглибити її взаємодію з місцевим самоврядуванням. До того ж він має більш активно впливати на хід та наслідки проведення інших радикальних перетворень у нашому суспільстві — насамперед економічної реформи — особливо з тих питань, де велике значення мають методи та форми державного регулювання, управління і контролю.

Читайте також:

<== попередня сторінка	\|	наступна сторінка ==>
ЦЕНТРАЛЬНІ ТА МІСЦЕВІ ОРГАНИ	\|	Основи конституційного ладу України

Не знайшли потрібну інформацію? Скористайтесь пошуком google:

Генерація сторінки за: 0.013 сек.