• Гідрологія і Гідрометрія
• Господарське право
• Економіка будівництва
• Економіка природокористування
• Економічна теорія
• Земельне право
• Історія України
• Кримінально виконавче право
• Медична радіологія
• Методи аналізу
• Міжнародне приватне право
• Міжнародний маркетинг
• Основи екології
• Предмет Політологія
• Соціальне страхування
• Технічні засоби організації дорожнього руху
• Товарознавство продовольчих товарів

Місце міжгалузевого управління в державному управлінському механізмі

Значення міжгалузевого управління в умовах кардинального реформування всього соціально-господарського комплексу, нових уявлень щодо ролі та місця державного управління у формуванні відносин між державою й особистістю неодноразово підкреслювалося в керівних документах і закріплювалося в нормативному порядку.

Так, у Посланні Президента України Верховній Раді України «Україна: поступ у XXI століття. Стратегія економічного і соціального розвитку на 2000—2004 роки»[1] прямо підкреслено, що структурна перебудова системи управління полягає в переході до переважно функціонального принципу її організації.

Концепція адміністративної реформи передбачає використання функціонального принципу утворення міністерств у поєднанні з галузевим принципом[2].

Положення про Державну комісію з проведення в Україні адміністративної реформи (затверджено Указом Президента України від 2 жовтня 1997 р.) до основних завдань Комісії відносить підготовку пропозицій про поступовий перехід від галузевого до функціонального принципу побудови центральних органів виконавчої влади[3].

Згідно з Указом Президента України «Про склад Кабінету Міністрів» від 15 грудня 1999 р. у його складі утворений Секретаріат, структура якого не може бути побудована за галузевим принципом (тобто має будуватися за принципом функціональним)[4].

У цьому зв'язку виникає питання про співвідношення галузевого і міжгалузевого управління.

Це питання пов'язане з розвитком системи державного управління в цілому, взаємодією й еволюцією галузевих і міжгалузевих функцій державних органів, а також організаційно-правових форм, у яких вони реалізовувалися.

Спочатку центральне місце в організації державного управління було відведено галузевому принципу. Тому практично вся система управління була представлена як сукупність різних галузей. Саме галузь стала тією базовою категорією, що «притягала» до себе зусилля всіх органів державного управління як загальної, міжгалузевої, так і власне галузевої компетенції.

Надалі управлінська практика стала розвиватися шляхом «дроблення» об'єктів управління за галузевою ознакою. Це привело, з одного боку, до збільшення кількості міністерств, з іншого — до стирання рельєфно виражених меж між галузями.

Для прикладу можна зупинитися на підприємствах будівельного комплексу. З виробничо-господарської точки зору комплекс цих підприємств становить єдину галузь. Однак за Законом «Про міністерства і державні комітети Української РСР від 3 серпня 1990 р. (зазначений закон втратив чинність — Постанова Верховної Ради від 12 травня 1991 р. № 1030) управління цими підприємствами здійснювалося трьома міністерствами й одним державним комітетом. Таким чином, однорідні підприємства були об'єктами різних управлінських галузей.

У результаті галузеві функції та повноваження різних міністерств стали переплітатися, наприклад, функції Міністерства закордонних справ і Міністерства зовнішньоекономічних зв'язків. Це призвело до утворення великої кількості суміжних управлінських зон і виникнення безлічі проблем, що були загальними для суміжних галузевих систем. Природно, що їх вирішення відповідно до державних інтересів вимагало однакового підходу.

Такий підхід став забезпечуватися трьома способами.

По-перше, управлінською діяльністю органів загальної компетенції, тобто уряду.

По-друге, виділенням головних міністерств. Такі міністерства стали координувати діяльність усіх інших міністерств цього галузевого профілю. Природно, що владні повноваження головних міністерств поширилися не тільки на підконтрольні їм міністерства, а й на всі підприємства цієї галузі незалежно від їх безпосередньої підлеглості. Так, у зв'язку з прийняттям Декларації про державний суверенітет України 16 липня 1990 р. було затверджено Міністерство будівництва (3 серпня 1990 p.), що стало головним для Міністерства монтажних і спеціальних будівельних робіт і Міністерства промисловості будівельних матеріалів.

По-третє, наділенням галузевих міністерств деякими повноваженнями надвідомчого характеру. Такі повноваження давали можливість впливати на об'єкти свого профілю, що виявилися підвідомчими іншим галузевим міністерствам. Так, Міністерство охорони здоров'я було наділено такого роду повноваженнями стосовно тих міністерств, у підпорядкуванні яких перебували установи охорони здоров'я.

Крім наділення галузевих міністерств надвідомчими повноваженнями, відома практика передачі в їх управління профільних підприємств, установ, організацій, що раніше перебували в інших галузевих системах. Так, постановою Кабінету Міністрів України від 25 грудня 1992 р. № 719 до функціонального управління Міністерства освіти були передані відповідні установи, що належали Міністерству зовнішніх економічних зв'язків і торгівлі[8].

Таким чином, виникли міністерства, на які держава, крім функцій та повноважень галузевого управління, поклала здійснення функцій, що виходять за межі дорученої йому галузевої системи й стосовно об'єктів, які не входять до системи цього міністерства.

Паралельно з міністерствами була утворена і розвивалася система державних комітетів. Ці органи були покликані здійснювати керівництво спеціальними питаннями, що мали міжгалузевий характер (наприклад, статистика, стандартизація та ін.). Саме вони спеціалізувалися на виконанні в загальнодержавному масштабі профільних функцій, тобто функцій, загальних для всіх чи для групи галузей. На них покладалися міжгалузеве управління та відповідальність за стан і розвиток доручених їм сфер.

У своєму організаційному підпорядкуванні такі суб'єкти галузей управління не мали. У їх віданні перебували лише окремі установи й організації, що допомагали кваліфіковано виконувати покладені на них міжгалузеві функції.

Повноваження комітетів поширилися на організаційно не підлеглі їм міністерства й інші органи управління, а функції зводилися в основному до координації, регулювання та контролю. Правові акти державних комітетів з питань їхньої компетенції були обов'язковими для адресатів.

Поступово державні комітети стали трансформуватися в органи, що поєднували міжгалузеве та галузеве управління.

Така трансформація йшла двома шляхами.

По-перше, у відання державних комітетів стали передаватися функції з керівництва галузями управління. Такі комітети вже керували мережею підприємств, установ і організацій, які безпосередньо виконували роботи з відповідного профілю (наприклад, Державний комітет з матеріально-технічного постачання).

По-друге, деякі державні комітети були утворені як органи галузевого управління (наприклад, Державний комітет з вугільної промисловості, Державний агропромисловий комітет).

Таким чином, вдосконалення адміністративно-правового статусу міністерств здійснювалося в напрямі надання їм повноважень міжгалузевого характеру. Водночас вдосконалювання адміністративно-правового статусу державних комітетів здійснювалося у напрямі надання їм повноважень галузевого характеру.

Зближення статусів цих найпомітніших структур державного управління привело до того, що найменування (міністерство — комітет) поступово втратили закладений раніше у них зміст. За назвою стало неможливо точно та безапеляційно визначити характер здійснюваної ними державно-управлінської діяльності.

Ця тенденція добре проглядається, якщо проаналізувати три нормативні акти:

Загальне положення про галузеве міністерство, інший центральний орган державної виконавчої влади України[9];

Загальне положення про функціональне міністерство, інший центральний орган державної виконавчої влади України[10];

Загальне положення про міністерство, інший центральний орган державної виконавчої влади[11].

Перші два положення діяли з 20 березня 1995 р. по 12 березня

1996 p. Вже з їхньої назви видно, що була зроблена спроба в нормативному порядку чітко розмежувати повноваження галузевих і міжгалузевих (функціональних) органів виконавчої влади. Звертає на себе увагу і та обставина, що назва структури (міністерство — комітет) не мало юридичного значення за визначення характеру (галузевий чи функціональний) управлінської діяльності відомства.

Однак практика не підтвердила доцільність жорсткого нормативного розмежування органів виконавчої влади на галузеві та функціональні. Менше ніж через рік (12 березня 1996 р.) Президент України своїм Указом визнав ці два положення такими, що втратили чинність і замість них затвердив одне — Загальне положення про міністерство, інший центральний орган виконавчої влади. У цьому документі немає прямої вказівки на існування в системі центральних органів виконавчої влади виокремлених галузевих і міжгалузевих структур. Міністерства та комітети визначаються цим документом як органи управління, що виконують як галузеві, так і міжгалузеві функції.

Слід особливо підкреслити, що саме практика формування нових відносин і зв'язків структур соціально-господарського комплексу як з державою, так і між собою, змусила відмовитися від нормативного закріплення за органами управління статусу галузевих або функціональних.

Найхарактернішою рисою цих нових зв'язків стала значна самостійність підприємств, організацій і установ галузі у вирішенні господарських, соціально-культурних, інших питань свого розвитку та, як наслідок цього, посилення ролі корпоративного управління[12].

Помітну роль у розвитку та зміцненні таких відносин відіграв процес приватизації і виникнення підприємств різних форм власності. Він забезпечив різке підвищення питомої ваги недержавного сектора у структурній побудові галузей.

У результаті цього галузь як сукупність об'єктів (підприємств, установ і організацій) однорідного характеру діяльності істотно деформувалася. Сутність цієї деформації полягає в тому, що об'єкти галузевих систем стали втрачати таку якість, як організаційна підпорядкованість за ієрархічною вертикаллю. Підприємства позбулися твердої підпорядкованості міністерствам, а управління сугубо адміністративними засобами визнано помилковим

Отже, організаційно-правова централізація, властива раніше міністерським галузевим системам, поступилася своїм місцем децентралізації, тобто широкій оперативній самостійності підприємств.

Разом з тим галузеве управління і відповідні державні органи зберігаються. Найбільш рельєфно цей вид державно-управлінської діяльності виявляється в керуванні казенними підприємствами (державні підприємства, що не підлягають приватизації). Вони передбачені як вид підприємств ст. 2 Закону України «Про підприємства в Україні» від 27 березня 1991 р. Стаття 38 зазначеного Закону визначає особливості управління казенним підприємством. Відповідно до неї органами управління цими підприємствами є міністерства та інші центральні органи виконавчої влади (ЦОВВ). Таким чином, ці підприємства функціонують у режимі галузевого управління.

Перелік ЦОВВ, що здійснюють управління казенними підприємствами, міститься в постанові Кабінету Міністрів України «Про перетворення державних підприємств у казенні» від 30 червня 1998 р. № 987. Казенні підприємства перебувають у галузевому керуванні таких ЦОВВ: Міноборони, МВС, Мінпраці, Мінекології та деяких інших.

Отже, галузеві системи і відповідно галузеве управління — реальні категорії, не відторгнуті реформацією економічної й іншої сфер державного та громадського життя.

Корінні зміни функцій і повноважень центральних органів виконавчої влади, що відобразили реформування державного управління, і зміни, що відбулися всередині галузей, зафіксовано в нормативних документах. Йдеться про укази Президента України «Про систему центральних органів виконавчої влади» від 15 грудня 1999 р. № 1572/99 і «Про зміни в структурі центральних органів виконавчої влади» № 1573/99[15].

Відповідно до них до системи центральних органів виконавчої влади України входять: а) міністерства, б) державні комітети (державні служби), в) центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом[16].

Вони не поділяються на галузеві та функціональні чи міжгалузеві. Нині критерієм, за яким міністерства відмежовуються від комітетів, є ступінь політичної самостійності, а не принцип побудови апарату управління.

Як приклад можна навести трансформації органу управління промисловою політикою:

Указом Президента України від 13 вересня 1999 p. № 250/99 підтверджено його статус як Міністерства промислової політики;

Міністерство промислової політики Указом Президента України від 15 грудня 1999 р. № 1573/99 ліквідовано і утворено Державний комітет промислової політики;

Указом Президента України від 5 червня 2001 р. № 405/2001 Державний комітет промислової політики перетворено на Міністерство промислової політики.

Разом з тим у їхній компетенції закріплено повноваження щодо галузевої та міжгалузевої сфер управління.

Так, міністерство визнається головним (провідним) органом у системі центральних органів виконавчої влади в забезпеченні реалізації державної політики у визначеній сфері діяльності. Міністр, який очолює міністерство, здійснює управління у цій сфері, направляє і координує діяльність інших органів виконавчої влади з питань, віднесених до його відання.

Державний комітет (державна служба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого направляє і координує Прем'єр-міністр України або один з міністрів. Державний комітет забезпечує реалізацію державної політики у визначеній сфері діяльності, здійснює управління в цій сфері, а також міжгалузеву координацію та функціональне регулювання з питань, віднесених до його відання.

Звертає на себе увагу та обставина, що міністри наділені правом направляти і координувати діяльність деяких державних комітетів, що здійснюють «міжгалузеву координацію і функціональне регулювання з питань, віднесених до його відання». Це міністри:

- екології та природних ресурсів — координує діяльність комітетів: а) з водного господарства; б) земельних ресурсів; в) лісового господарства;

- економіки — координує діяльність комітетів: а) з енергозбереження; бХ стандартизації, метрології, сертифікації;

- транспорту — координує діяльність Державної служби автомобільних доріг України;

- праці і соціальної політики — координує діяльність Комітету зі справ ветеранів;

— фінансів — координує діяльність: а) головного контрольно-ревізійного управління; б) казначейства;

— юстиції — координує діяльність Комітету зі справ релігій.

Отже, є всі підстави говорити про якісно нові міжгалузеві повноваження деяких міністерств. Ці повноваження надають право міністрам направляти і координувати діяльність інших центральних органів виконавчої влади. Сутність напряму та координації полягає в тому, що вони:

— у спеціальному директивному наказі визначають стратегію діяльності та основні завдання цих органів;

— одержують від них щорічні звіти про результати їх діяльності в межах, визначених спеціальним директивним наказом міністра.

Усе вищезазначене свідчить, що в сучасних умовах галузі управління, які традиційно сприймалися як жорстко організовані системи, позбавляються своїх найхарактерніших якостей і втрачають об'єкти, якими вони безпосередньо управляли. Для вдосконалення державних механізмів суб'єкти управління у своїй більшості наділяються регулятивно-координаційними функціями і компетенцією, що виходять за межі управлінських галузей.

У наявності здебільшого втрата чітких меж між галузевим і міжгалузевим управлінням. Більше того, очевидний факт, що за сучасних умов, коли дедалі більше використовуються регулюючі функції та повноваження, пріоритетними стають організаційно-правові форми міжгалузевого управління.

Таким чином, найактуальніші потреби державного управління зводяться до гарантування погодженого функціонування різних управлінських систем у сферах економічної, соціально-культурної та адміністративно-політичної діяльності. Сутність міжгалузевого управління, відповідно, полягає у координуванні діяльності підприємств, установ чи організацій незалежно від їх відомчої належності. Виявляється така координація (чи міжгалузеве управління) у реалізації компетентними органами управління однієї чи кількох функцій держави у всіх галузях і сферах.

Особливості міжгалузевого управління полягають у такому:

1. Воно здійснюється стосовно організаційно непідлеглих об'єктів управління і не торкається їхньої самостійності.

2. Органи міжгалузевого управління наділені надвідомчими (міжгалузевими, функціональними) повноваженнями. При їх реалізації такі органи посідають надвідомче становище, тобто юридичне панують над усіма іншими галузевими та міжгалузевими структурами.

3. Надвідомча координація має чітко виражений функціональний характер. Це значить, що вона має не загальний характер (тобто не поширюється на будь-які дії координованих структур), а обмежена конкретними (однією чи кількома) функціями.

За цим критерієм слід відрізняти міжгалузеве (функціональне) управління від загального управління, що здійснюється органами загальної компетенції (Кабінет Міністрів України, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві державні адміністрації).

Таким чином, міжгалузеве державне управління — це особливий вид управлінської діяльності, здійснюваний органами, наділеними повноваженнями надвідомчого характеру стосовно організаційно непідлеглих об'єктів управління, змістом яких є спеціалізована міжгалузева координація і функціональне регулювання з питань, віднесених до їхньої компетенції.

Читайте також:

1. ERP і управління можливостями бізнесу
2. H) інноваційний менеджмент – це сукупність організаційно-економічних методів управління всіма стадіями інноваційного процесу.
3. III. КОНТРОЛЬ і УПРАВЛІННЯ РЕКЛАМУВАННЯМ
4. Oracle Управління преміальними
5. А. Видання прав актів управління
6. Автоматизоване робоче місце метролога
7. АВТОМАТИЗОВАНІ СИСТЕМИ ДИСПЕТЧЕРСЬКОГО УПРАВЛІННЯ
8. АВТОМАТИЗОВАНІ СИСТЕМИ УПРАВЛІННЯ ДОРОЖНІМ РУХОМ
9. Автономна Республіка Крим, регіональні та місцеві органи державної влади.
10. Адаптивні організаційні структури управління.
11. Адміністративне право і державне управління.
12. Адміністративний устрій і управління в українських землях під час татаро-монгольського панування.

Переглядів: 965