• Гідрологія і Гідрометрія
• Господарське право
• Економіка будівництва
• Економіка природокористування
• Економічна теорія
• Земельне право
• Історія України
• Кримінально виконавче право
• Медична радіологія
• Методи аналізу
• Міжнародне приватне право
• Міжнародний маркетинг
• Основи екології
• Предмет Політологія
• Соціальне страхування
• Технічні засоби організації дорожнього руху
• Товарознавство продовольчих товарів

Система та структура адміністративного процесуального права.

Переходячи до розгляду питання щодо визначення структури адміністративного процесуального права, слід погодитись з позицією професора Ю.П. Битяка, що однією з найважливіших особливостей адміністративного процесу є коло охоплюваних ним суспільних відносин. Ця обставина значною мірою передбачає структуру адміністративного процесу.[23]

Адміністративне процесуальне право, як і будь-яка інша галузь права, має власну внутрішню будову, елементами якої є юридичні норми та інститути, спрямовані на забезпечення доступного і зручного розуміння правових приписів під час розгляду і вирішення індивідуальних адміністративних справ, а також вивчення і усвідомлення механізму правового регулювання процесуальних правовідносин. На думку Е.Ф. Демського ознаками системи адміністративного процесуального права є:

а) структурність — тобто система складається з визначених елементів — процесуальних норм;

б) об’єднаність цих норм, розташованих іноді в різних джерелах процесуального права, в правові інститути (підгалузі), що регулюють предметні якісно однорідні суспільні відносини;

в) логічність об’єднання та єдність взаємозв’язків між нормами і правовими інститутами (підгалузями), в результаті чого одні й ті самі норми (інститути) можуть впливати на суспільні відносини в різноманітних провадженнях на їх різних стадіях;

г) предметність і сфера регулювання суспільних відносин, за якою визначається галузева належність права;

ґ) цілісність системи, яка внаслідок динамічності якісно не втрачає властивостей її елементів[24].

Отже, під системою адміністративного процесуального права слід розуміти сукупність процесуальних норм та інститутів, об’єднаних на підставі спорідненого предмета правового регулювання, а саме розгляду і вирішення індивідуальних адміністративних справ у сфері публічних відносин з метою забезпечення законних прав і свобод громадян.

Аналіз наукових праць видатних вчених-адміністративістів дає нам можливість наголосити, що в цілому всі вони поділяють систему адміністративного процесуального права на дві частини: загальну та особливу.

При цьому загальна частина включає положення, норми, які мають універсальний характер і розраховані на застосування у всіх видах і стадіях адміністративного процесу.

Особливу частину уособлюють в різновидах адміністративних проваджень, які класифікуються за різними критеріями, набір яких залежить від авторського наукового підходу щодо розуміння змісту адміністративно-процесуального права.

Ставлячись з повагою до загальноприйнятого в науці адміністративно-процесуального права класичного виокремлення його системи, наведемо авторське, відмінне, її розуміння з урахуванням повсякденного розвитку адміністративно-процесуальних відносин.

В системі сучасного адміністративного процесуального права можна виділити три відносно відокремлені змістовні частини:

- загальну;

- особливу;

- спеціальну.

Загальна частина адміністративного процесуального права поєднує правові норми та теоретичні положення, що розкривають:

- поняття адміністративного процесуального права його предмет та методи;

- ознаки та критерії відмінності адміністративного процесуального права від інших галузей права;

- принципи адміністративного процесуального права;

- адміністративні процесуальні норми та відносини;

- сутність адміністративного процесу та його зміст;

- коло суб’єктів і учасників адміністративного процесу та їх правовий статус.

Загальна частина включає норми, положення, які мають уніфікований характер, знаходять свій прояв і застосування в інших частинах адміністративного процесуального права.

Особлива частина адміністративного процесуального права є найбільш складним утворенням, яке не має своєї сталої побудови і визвано це, як зазначалось вище, сучасним активним розвитком адміністративного процесуального права.

Загальноприйнятою в науці цієї галузі права є включення до Особливої частини всіх видів адміністративних проваджень (процедур).

Даючи поняття «адміністративне провадження», необхідно вказати, що серед науковців відсутній єдиний підхід до розуміння даної категорії.

Так О.В. Кузьменко визначає адміністративне провадження як «вид адміністративного процесу, який об’єднує послідовно здійснювані уповноваженим суб’єктом (публічною адміністрацією) процесуальні дії щодо розгляду та вирішення індивідуальних справ».[25]

Ю.М. Козлов детермінує провадження «як нормативно врегульований порядок здійснення процесуальних дій, який забезпечує законний та обов’язковий розгляд і вирішення індивідуальних адміністративних справ, об’єднаних спільністю предмета»[26].

Розглядаючи адміністративне провадження частиною адміністративного процесу, В.К. Колпаков визначає його як особливий вид адміністративної діяльності щодо вирішення справ певної категорії на підставі загальних та спеціальних процесуальних норм[27].

Теоретики права стверджують, що провадження - це якісно однорідна група процесуально-процедурних дій по владній реалізації будь-яких відособлених матеріально-правових норм. Такі дії об’єднуються єдністю кінцевої мети, потребами професійної спеціалізації праці щодо правозастосування, міркуваннями щодо підвищення ефективності правового регулювання.

Під адміністративним провадженням слід розуміти нормативно урегульовану сукупність послідовно здійснюваних процесуальних дій суб’єктом владних повноважень щодо розгляду та вирішення конкретної адміністративної справи (Авт. – поняття «адміністративної справ» наведено вище).

Виділення окремих проваджень у межах адміністративного процесу обумовлено низкою чинників. Насамперед кожному провадженню притаманні свої мета й коло завдань, які розв’язують для досягнення цієї мети. Справді, мета провадження в справах про адміністративні правопорушення одна, а провадження за заявою громадянина - зовсім інша. Згідно з цим слід розрізняти й завдання названих проваджень.

Реальний розподіл адміністративного процесу на відповідні процесуальні провадження відбиває об’єктивну необхідність суспільного розділення праці та професіональної спеціалізації діяльності різних уповноважених суб’єктів. При цьому виділення конкретних проваджень у межах адміністративного процесу пов’язано й з необхідністю врегулювання певних, якісно однорідних суспільних відносин, що складаються в адміністративно-процесуальній сфері та, отже, набувають характеру процесуальних правовідносин.

Наведемо найбільш вживані та обґрунтовані наукові позиції щодо класифікації адміністративних проваджень.

На думку Ю.П. Битяка за функціональною ознакою в структурі адміністративного процесу можуть бути виділені:

а) провадження, що носять установчий характер (провадження по утворенню державних органів, суб’єктів підприємницької діяльності);

б) провадження, що мають правотворчий характер (провадження по відпрацюванню та прийняттю нормативних актів);

в) правоохоронні провадження (провадження в справах про адміністративні правопорушення, провадження по скаргах громадян);

г) правонаділяючі провадження (провадження по реалізації контрольно-наглядових повноважень).[28]

Крім того, більшість авторів виділяють звичайне та прискорене провадження. При цьому прискорене провадження (наприклад, провадження в справі про адміністративне правопорушення) характеризується спрощеною процесуальною регламентацією, мінімальною кількістю процесуальних актів, певною «спресованістю» стадій.

На відміну від інших видів юридичного процесу (цивільного та кримінального), адміністративний процес не може бути зведений лише до правозастосовних функцій. Ця обставина обумовлює наявність у його структурі таких проваджень, як провадження по відпрацюванню та прийняттю нормативних актів і провадження по прийняттю індивідуальних актів управління. По суті зазначені провадження регламентують порядок підготовки й прийняття підзаконних нормативно-правових актів різного рівня. Впорядкування таких процедур, уведення їх у чіткі процесуальні межі слугують важливою гарантією доцільності та законності підзаконних актів, які видають у сфері виконавчо-розпорядчої діяльності.

Такий вид адміністративного провадження, як реєстраційно-дозвільне провадження, спрямований на впорядкування відносин, пов’язаних із об’єктами, обіг яких має певні обмеження й на використання яких потрібний спеціальний дозвіл, що видають компетентні органи. Зокрема, це стосується придбання, збереження та використання вогнепальної зброї, різноманітних вибухових речовин. Разом з тим, таке провадження може бути прикладом реалізації контрольно-наглядових повноважень, одним із аспектів яких є, наприклад, реєстрація транспортних засобів у ДАІ, перевірка їх технічного стану.

Останнім часом на практиці широко реалізують такий вид адміністративного провадження, як установче провадження. Це провадження становить процесуальну регламентацію специфічної діяльності, пов’язаної з формуванням, ліквідацією, реорганізацією або перетворенням органів державного управління та інших суб’єктів. Прикладом такого провадження може бути утворення різних суб’єктів підприємницької діяльності.

Кожне з наведених проваджень, залежно від характеру індивідуально-конкретних справ, може бути більш деталізовано.

Так, у реєстраційно-дозвільному провадженні виділяють провадження по реєстрації транспортного засобу в ДАІ, провадження по реєстрації суб’єктів підприємницької діяльності, провадження по ліцензуванню та квотуванню, провадження по видачі громадянам дозволу на придбання гладкоствольної мисливської зброї тощо.

У свою чергу, провадження по прийняттю індивідуальних актів управління може включати такі конкретні види проваджень, як провадження про заохочення громадян, провадження по комплектуванню особового складу (наприклад, по прийому до вузу) та ін.

Можливі й ситуації, коли окремі адміністративні провадження охоплюють своїм змістом частку інших проваджень. Так, хід установчого провадження по створенню нової державної організації містить як окремий етап її реєстрацію (внесення до державного реєстру).

О.В. Кузьменко пропонує поділяти всі адміністративні провадження на дві групи, в залежності від наявності або відсутності в правовідносинах ознак конфлікту.

Неконфліктні провадження: предметом цієї групи є окремі адміністративні провадження неконфліктного характеру. В її рамках правова оцінка поведінки тієї чи іншої особи є необов’язковою. Вона має місце як одна з умов задоволення тих чи інших клопотань, причому предметом правового оцінювання є відповідні документи. Дана група не має на меті застосування примусових заходів. Її результат – задоволення законних інтересів фізичних чи юридичних осіб, а також забезпечення ефективної роботи публічної адміністрації. У рамках цієї групи процесу можливо здійснення правоохоронної діяльності, але характер її інший, а саме: факт видачі дозволу чи проведення реєстрації свідчить про те, що дозвіл або зареєстрована діяльність відповідає вимогам законності.

Конфліктні провадження: в основі змісту даної групи адміністративного процесу лежить вирішення адміністративно-правового конфлікту. Розглядаючи окремі провадження, в основі яких лежить вирішення адміністративно-правового конфлікту (наприклад, провадження щодо розгляду скарги громадянина), необхідно дати правову оцінку поведінки сторін, які сперечаються, оскільки немає реальної можливості для пошуку правильного, тобто основаного на вимогах чинного законодавства чи підзаконних актах рішення, яке підводить підсумок у розгляді конфлікту. В цьому і є зміст вирішення конфлікту публічною адміністрацією. Крім того, треба зазначити, що у суперечці, яка виникла, важливу роль відіграє правова оцінка поведінки сторін.^[29]

Ви­ходячи з факту наявності у суспільному житті й діяльності державних органів великої кількості адміністративних проваджень, нові з яких з'являються поряд із розвитком суспільних відносин між особою та державою і всередині державних органів, актуальнішим постає питання розроблення класифікації адміністративних проваджень.

За думкою професора С.Г. Стеценко, адміністративні провадження можна класифікувати:

За формою здійснення адміністративного провадження їх можна поділити на три групи:

1)провадження в сфері управління;

2)адміністративно-деліктні провадження.

3)провадження з адміністративного судочинства;

Провадження в сфері управління складаються під час вирі­шення конкретної індивідуальної справи органами виконавчої влади, місцевого самоврядування, їх посадовими чи службови­ми особами або іншим суб'єктом, який на основі законодав­ства уповноважений розглядати і вирішувати адміністративні справи в інстанційному (адміністративному, позасудовому) по­рядку, крім притягнення до адміністративної відповідальності.

До проваджень у сфері управління належать: а) проваджен­ня за заявою суб'єкта звернення з приводу реалізації суб'єктивних прав і обов'язків фізичними чи юридичними особами; б) провадження за ініціативою органа владних повноважень у зв'язку з реалізацією контрольно-наглядових функцій та застосування заходів адміністративного примусу, крім накладення адміністра­тивних стягнень; в) провадження за скаргою суб'єкта звернен­ня з приводу розгляду скарг фізичних чи юридичних осіб на рішення, дії чи бездіяльність органів владних повноважень, їх посадових (службових) осіб у позасудовому (адміністративно­му, інстанційному) порядку.

Адміністративно-деліктні провадження — це розгляд і ви­рішення адміністративних справ, пов'язаних із вчиненням ад­міністративних проступків та притягнення правопорушників до адміністративної відповідальності.

До адміністративно-деліктних проваджень належать:

а) про­вадження в справах про адміністративні правопорушення;

б) деліктні провадження у разі прийняття нового Кодексу Украї­ни про адміністративні (чи кримінальні) проступки (делікти).

Так, за ознакою суб'єкта відповідальності, окрім провадження в справах про адміністративну відповідальність юридичних осіб, можна виділяти: провадження в справах про притягнення до адміністративної відповідальності іноземців та осіб без громадянства (з встановленням процедури їх видворення, чи посилання на конкретний законодавчий акт); провадження в справах про застосування заходів виховного впливу до неповнолітніх; провадження про адміністративну відповідальність державних службовців, посадових осіб (така категорія справ має розглядатися і стягнення повинні накладатись лише судом); провадження про адміністративну відповідальність осіб на яких розповсюджується дія дисциплінарних статутів або спеціальних положень про дисципліну (мілітаризована державна служба). За ознакою державного органу, якому підвідомчі ті чи інші справи, можна виділяти: провадження в колегіальних органах; провадження в органах державної виконавчої влади; провадження в органах місцевого самоврядування; провадження в справах про адміністративні правопорушення в судах загальної юрисдикції та ін.; за порядком накладення адміністративного стягнення та здійснення процесуальних дій: спрощене провадження в справах про адміністративні правопорушення; повне провадження в справах про адміністративні правопорушення, особливе провадження (справи, де є обов'язковим призначення експертизи), закрите провадження (порушення режиму державної таємниці) тощо.

Таким чином залежно від категорії індивідуально-конкретних адміністративних справ систему адміністративних проваджень, що складають структуру Особливої частини адміністративного процесуального права, може бути подано таким чином:

1) провадження по відпрацюванню та прийняттю нормативних актів;

2) провадження по прийняттю індивідуальних актів управління;

3) провадження по оскарженню рішень, дій або бездіяльності органів і посадових осіб, що порушують права громадян;

4) провадження по зверненнях громадян;

5) провадження по застосуванню адміністративно-попереджувальних заходів і заходів адміністративного припинення;

6) провадження в справах про адміністративні правопорушення;

7) дисциплінарне провадження;

8) провадження по реалізації контрольно-наглядових повноважень;

9) реєстраційно-дозвільне провадження;

10) провадження по приватизації державного майна;

11) діловодство;

12) установче провадження.

До Спеціальної частина адміністративного процесуального права слід віднести адміністративне судочинство, яке тлумачиться відповідно до ст. 3 КАСУ як діяльність адміністративних судів щодо розгляду і вирішення адміністративних справ у порядку встановленому цим Кодексом.

Можливість виділення адміністративного судочинства як окремої структурної складової адміністративного процесуального права викликана наступними підставами:

1) правовою основою його здійснення є окремий кодифікований нормативно-правовий акт – КАСУ;

2) специфічними принципами адміністративного судочинства відмінними від інших адміністративних проваджень;

3) спеціальним суб’єктом, який здійснює провадження щодо розгляду і вирішення адміністративної справи – адміністративним судом;

4) колом суб’єктів, які вступають в відносини адміністративного судочинства (позивач, відповідач, треті особи та ін.);

5) специфічною процедурою, за якою адміністративний суд дає оцінку законності рішень, дій чи бездіяльності суб’єкта владних повноважень, яка має відмінні стадії, процесуальні етапи дії, відмінні від інших адміністративних процедур;

6) рішеннями, які виносяться за результатами розгляду адміністративної справи в суді.

Перелік цих підстав можна було продовжувати, але і за наявності означених можна зробити припущення про необхідність розглядати інститут адміністративного судочинства в межах окремої структурної частини адміністративно-процесуального права.

Розглянувши систему адміністративного процесуального права, необхідно звернути увагу на внутрішню структуру адміністративного процесу.

Будь яке адміністративне провадження складається з менш дрібних процесуальних утворень. В теорії юридичного процесу загальноприйнятим є положення про його структуру «провадження-стадії провадження-процесуальні етапи стадії провадження-процесуальні дії».

Стадії адміністративного провадження мають певні власні ознаки, а саме:

по-перше, вони здійснюються послідовно, тобто одна операція змінює другу, утворюючи своєрідний ланцюг дій;

по-друге, розташування операцій у цьому ланцюгу має невипадковий характер. Їх послідовність логічно визначена. Так, винесення постанови у справі не може передувати такій операції, як складання протоколу про адміністративні правопорушення;

по-третє, різним видам адміністративних проваджень притаманні різні за характером i призначенням операції. Відрізняються вони i за ступенем урегульованості адміністративно-процесуальними нормами;

по-четверте, здійснення тієї або іншої операції у тому або іншому провадженні визначається адміністративно-процесуальними нормами i виступає як момент реалізації матеріальних норм адміністративного права.

Стадії існують у будь-якому адміністративному провадженні. Кожному виду адміністративних проваджень притаманні свої стадії, які не повторюються в інших видах. Саме тому через стадії, через їх аналіз характеризуються адміністративні провадження. Тобто, розглянути або дати характеристику тому чи іншому адміністративному провадженню здебільшого означає – проаналізувати кожну з його стадій.

Треба зазначити, що стадії одних видів проваджень зафіксовані в нормативному порядку, інших – не зафіксовані i являють собою специфічний результат доктринального узагальнення чинних у тій чи іншій сфері правил.

Розкриваючи правовий зміст даної дефініції слід зазначити, що більшість науковців розкривають дане поняття, як «послідовно змінюючи одна одну операції, що логічно пов'язані між собою та в своїй сукупності спрямовані на забезпечення здійснення адміністративного провадження».

Існує дуже багато точок зору правників щодо кількості стадій в окремих провадженнях, але це не має принципового характеру. Стадії можна подовжувати, можна дробити на окремі дії, називати основними або допоміжними, давати їм різні назви тощо. Принципово важливим тут є те, що у підсумку стадії повинні повно i точно відображати цілісну картину провадження, як сукупність окремих дій або операцій, що здійснюються у процесі реалізації адміністративно-правових норм.[30]

На нашу думку доречно вести мову про наявність п’яти основних стадій адміністративного провадження:

1. Порушення провадження.

2. Розгляд справи.

3. Прийняття рішення в справі.

4. Оскарження рішення.

5. Виконання прийнятого рішення.

Пропонуємо розглянути дане питання ретельніше. На стадії порушення провадження відбувається процесуальний початок відповідної діяльності уповноваженого суб’єкта, що спрямована на вирішення адміністративної справи. Так, наприклад у провадженні щодо адміністративних деліктів початком порушення провадження буде момент виявлення адміністративного правопорушення відповідним суб’єктом юрисдикції, а в провадженні щодо розгляду звернень громадян – отримання уповноваженим органом звернення.

На цій стадії характерне необхідних процесуальних документів – протоколу про адміністративне правопорушення, заповнення облікової картки або картки особистого прийому тощо.

Стадія розгляду справи характеризується проведенням певних процесуальних дій що направленні на з'ясування всіх обставин справи, дослідження доказів, аналіз поданих документів, їх перевірка тощо.

Слід зазначити, що деякі науковці поєднують дві стадії «порушення провадження» та «розгляд справи» в одну, що на нашу думку не має принципового значення для розуміння сутності та структури адміністративного процесу.

Стадія прийняття рішення у справі, в ході якої дають юридичну оцінку зібраної інформації, повно та всебічно досліджують матеріали справи з метою встановлення об’єктивної істини, приймають конкретне рішення.

Стадія оскарження або опротестування рішення у справі, що носить факультативний характер.

Стадія виконання прийнятого рішення, в ході якої логічно завершується діяльність у адміністративній справі. Важливість цієї стадії обумовлено тим, що без неї все провадження у справі фактично втрачає сенс, набуваючи чисто формального характеру.

У свою чергу, в стадіях адміністративно-процесуальної діяльності є ще більш низькорівневі елементи - процесуальні етапи та процесуальні дії, якими наповнені стадії адміністративного провадження. Кожна стадія адміністративно-процесуальної діяльності складається з певних проміжних фрагментів. Так, у стадії порушення провадження в справі про адміністративне правопорушення можна виділити етап припинення правопорушення та застосування відповідних заходів, що забезпечують провадження в справі, наприклад, адміністративного затримання.

Етапи адміністративного провадження – це сукупність послідовних процесуальних дій, об’єднаних єдиною проміжною метою на певному відтинку конкретного адміністративного провадження.

Процесуальним етапам притаманна наявність своїх безпосередніх цілей і завдань, а також кола суб’єктів їх здійснення (складання протоколу про правопорушення).

Дія адміністративного провадження - це найменший структурний елемент адміністративного процесу.

Адміністративно-процесуальні дії становлять основу конструкції всієї системи адміністративного процесу.

Читайте також:

1. Active-HDL як сучасна система автоматизованого проектування ВІС.
2. B. Тип, структура, зміст уроку і методика його проведення.
3. D. СОЦИОИДЕОЛОГИЧЕСКАЯ СИСТЕМА ВЕЩЕЙ И ПОТРЕБЛЕНИЯ
4. II. Бреттон-Вудська система (створена в 1944 р.)
5. III. Географічна структура світового ринку позичкового капіталу
6. III. центральная нервная система
7. ISO 15504. Призначення і структура стандарту
8. ISO 15504.Структура еталонної моделі
9. ISO9000. Як працює система управління якістю
10. IV. Система зв’язків всередині центральної нервової системи
11. IV. УЗАГАЛЬНЕННЯ І СИСТЕМАТИЗАЦІЯ ВИВЧЕНОГО
12. IY.3. Общество и его структура.

Переглядів: 3485