Комісар Ради Європи з прав людини - нова міжнародна інституція, покликана попереджати їх порушення

III. Одним із основних кількісних (математичних) показників досліджуваної ефективності здатне, як видається, слугувати співвідношення кількості рішень Суду, зважаючи на які держава-відповідач вдавалася до тих або інших право-забезпечувальних, правогарантуючих регулятивних акцій загального значення, із кількістю всіх його рішень, ухвалених проти даної держави.

Щоправда, може траплятись і таке, коли навіть за наявності негативного щодо держави рішення Суду немає потреби у вжитті нею заходів загального характеру. Це може мати місце у разі, якщо національний закон, котрий цілком відповідає Конвенції, було неправильно застосовано чи в інший спосіб порушено державними органами, але це порушення не вдалося усунути і компенсувати внутрішньодержавними засобами правозахисту. У цьому випадку, на виконання відповідного рішення Суду, державі достатньо обмежитись правопоновлюючими та правокомпенсаційними заходами індивідуального (правозастосовного) характеру. Проте такі ситуації трапляються настільки рідко, що при визначенні охарактеризованого вище показника ефективності діяльності Суду від них можна абстрагуватись, відволіктись.

Не позбавленим корисного (прикладного) значення може виявитись і узагальнений стосовно всіх держав - членів Ради Європи показник досліджуваної ефективності, вирахований як середнє арифметичне від усіх «національних» показників. У даному випадку він становив близько 56 відсотків.

IV. Наступним кроком при здійсненні більш конкретного аналізу проблеми, що розглядається, може бути встановлення поширеності (питомої ваги) певних різновидів заходів, що вживаються державами, серед усіх заходів загального характеру, до яких вони вдаються. Ці види заходів можна виокремлювати за різними підставами, критеріями.

По-перше, такі заходи, залежно від їх державно-правової природи, можна поділяти на: а) юридично значущі (тобто ті, які безпосередньо викликають певні юридичні наслідки, є формально обов'язковими для виконання тими суб'єктами, що їх вони стосуються) та б) юридично незначущі (або ж неюридичні; тобто позбавлені такої обов'язковості).

До останніх належить, скажімо, публікація у національних виданнях рішень Суду задля ознайомлення з ними якомога ширшого кола юристів, правозахисників та інших заінтересованих осіб.

Заходи такого виду складають в усьому «масиві» наслідків національного масштабу досить незначну частину (15,6 відсотка). Та це й зрозуміло: оскільки причини порушення прав людини коріняться здебільшого в обставинах саме юридичного характеру, то й серед усіх заходів, спрямованих на усунення таких причин, мають переважати заходи юридично значущі.

Що ж до заходів першого виду, то вони, з огляду на їхню власне юридичну природу, можуть бути або індивідуальними, або загальними (нормативними). Індивідуально-юридичні заходи, що вживаються державою на виконання певного рішення Суду (насамперед виплата нею потерпілому заявнику визначеної Судом компенсації), є неминучими, невідворотними, так би мовити, самоочевидними, а тому вони не враховані у згаданій вище загальній інформації про наслідки рішень Суду у 1960-1998 рр. У цій інформації мова йде лише про такі індивідуально-юридичні наслідки, які були «спродуковані» державою-відповідачем лише за її власним розсудом, за її ініціативою, а не тому, що вона була зобов'язана до цього Судом (чи, скажімо, Комітетом Міністрів Ради Європи).

Мабуть, не вимагає особливих пояснень той факт, що питома вага зазначених заходів серед усіх юридично значущих акцій держав-відповідачів є досить незначною (10,4 відсотка): такі заходи самі по собі аж ніяк не впливають на усунення причин, котрі призвели до порушення прав людини. Дієвий вплив на такі причини може бути здійснено головним чином за допомогою юридичних заходів загального характеру. Останні ж, як відомо, поділяються, на нормативно-правові та правоінтерпретаційні (правороз'яснювальні).

Прикладом нормативно-правових заходів може слугувати внесення змін до чинного законодавства, здійснене державою-відповідачем з огляду на рішення Суду.

Різновидом юридичних заходів, що мають нормотворче значення, можуть бути також акти національних органів конституційного судочинства, якими (під впливом рішень Суду) визнаються нечинними певні національні закони.

Питома вага нормативно-правових заходів серед усіх юридичних акцій держав-відповідачів виявилась, як і можна було очікувати, вельми великою (близько 96,4 відсотка).

Що ж до заходів правоінтерпретаційних, то вони можуть бути проілюстровані, скажімо, певними актами національних органів конституційного судочинства.

Варто зазначити, що в усьому масиві загальних юридичних акцій держав-відповідачів саме правотлумачні заходи становлять лише 4,4 відсотка.

Хоча нормативно-інституційна система захисту прав людини, утворена понад 50 років тому Радою Європи, продемонструвала найбільшу з-поміж інших міжнародних правозахисник механізмів дієвість, проте і вона, як виявилось, не позбавлена певних вад. Однією із них було те, що механізм контролю за дотриманням державами - членами Ради Європи Конвенції починав діяти лише після того, як відбулось порушення прав людини. Для попередження ж таких порушень спеціальної структури у Раді Європи не існувало.

Задля усунення такої «прогалини» у цьому механізмі керівники держав та урядів держав — членів цієї організації у прийнятому на їхньому другому саміті (Страсбург, 10-11 жовтня 1997 р.) Плані дій доручили Комітету Міністрів утворити новий правоохоронний орган - інституцію Комісара Ради Європи з прав людини. Причому було спеціально застережено, що останній аж ніяк не дублюватиме діяльність Європейського суду з прав людини (надалі - Суд).

10 грудня 1998 р. Комітет Міністрів Ради Європи відзначив, що необхідні подальші зусилля для посилення співробітництва з метою забезпечення ще більш ефективного захисту прав людини на національному, регіональному та міжнародному рівнях. Саме у світлі даної заяви необхідно розглядати прийняте того ж дня урядами країн-учасниць зобов'язання «створити посаду Комісара Ради Європи з прав людини якомога швидше - у 1999 році».

7 травня 1999 р. Комітет Міністрів ухвалив Резолюцію 99/50 «Про Комісара Ради Європи з прав людини». Відповідно до статті І цього акта, Комісар має бути несудовою, за своєю природою, інституцією, призначеною для сприяння поширенню знань, прищеплення розуміння і поваги до прав людини, закріплених у документах Ради Європи.²

Комісар з прав людини обирається терміном на шість років (без права переобрання) Парламентською Асамблеєю Ради Європи простою більшістю голосів з числа трьох кандидатів, запропонованих Асамблеї Комітетом Міністрів. їх, у свою чергу, пропонують Комітету Міністрів держави-члени Ради Європи. При цьому кандидати обов'язково повинні бути громадянами чи підданими держав-учасниць, відомими особистостями, яким притаманні високі моральні якості та визнаний досвід діяльності у сфері прав людини. Ці люди також мають бути відомими своєю відданістю цінностям Ради Європи й користуватись авторитетом, необхідним для ефективного виконання ними функцій Комісара.³

Першим Комісаром з прав людини Парламентська Асамблея Ради Європи обрала 21 вересня 1999 р. Альваро Уіль-Роблеса /Іспанія/, який розпочав виконання своїх обов'язків 1 січня 2000 р.

Стаття 3 згаданої Резолюції Комітету Міністрів більш докладно регламентує юридичний статус Комісара Ради "Європи з прав людини. Низка функцій, що їх покликаний виконувати цей Комісар, загалом подібні до обов'язків Верховного комісара ООН з прав людини. Зокрема, як і його «колега» з Організації Об'єднаних Націй, Комісар Ради Європи з прав людини зобов'язаний сприяти заохоченню ефективного дотримання здійснення прав людини в країнах-членах Ради; співпрацювати з іншими міжнародними інституціями у сфері заохочення та захисту прав людини, «уникаючи при цьому непотрібного дублювання»; надавати консультативні послуги та інформацію щодо захисту прав людини та попередження їх порушень.

Комісар з прав людини має якнайтісніше співпрацювати з національними правозахисними установами. У випадках, коли такі установи відсутні (зокрема, у нових членах Ради з числа держав Центральної та Східної Європи), Комісар буде заохочувати їх створення. Він повинен щорічно подавати Комітету Міністрів та Парламентській Асамблеї звіт (доповідь) про свою діяльність.

Резолюція містить також низку різних обмежень та застережень з приводу того, чим Комісар не повинен чи не може займатися. Зокрема, відповідно до пункту 2 статті І Резолюції, він зобов'язаний поважати компетенцію і виконувати інші функції, аніж ті, що їх покликані здійснювати контрольні органи, утворені згідно із Конвенцією чи іншим договором Ради Європи з цих питань. Окрім того, Комісар з прав людини не повинен розглядати приватні скарги.

На перший погляд, останнє положення виглядає дещо сумнівним: адже, здавалося б, надання Комісарові повноважень щодо розгляду скарг приватних осіб посилило б його можливості оперативно реагувати на порушення прав людини. Однак, за наведеним формулюванням, проглядається цілком зрозуміла логіка. Справа у тому, що Комітет Міністрів не мав наміру дублювати чи послаблювати раніше створену систему, котра - у разі порушення того чи іншого права - давала можливість потерпілому звернутись до Суду. Тим більше, що після вступу в дію Протоколу № 11 до Конвенції приватні особи отримали вільний доступ до цієї правозахисної інстанції. До того ж, рішення Суду є обов'язковими для виконання державою, яка є відповідачем у конкретній справі, що ним розглядалась, а виконанню рекомендацій Комісара з прав людини передує згода на це самої держави. Тому залишається сподіватися, що у разі отримання Комісаром скарги про порушення права він порекомендує її суб'єктові звернутись до Суду.

Надзвичайно важливе положення міститься і в пункті «є» статті 3 Резолюції. Згідно з ним, Комісар повинен «виявляти можливі недоліки у законодавстві та практиці держав-членів, що стосуються дотримання прав людини, закріплених у документах Ради Європи; заохочувати ефективну імплементацію даних стандартів державами-членами і допомагати їм, за їх згодою, в усуненні таких недоліків».¹

Наведене повноваження безпосередньо констатує правоохоронну (попереджувальну, превентивну) місію Комісара з прав людини, яка, мабуть, найбільш рельєфно відрізнятиме його діяльність від функціонування Суду.

По-перше, Комісару надається ініціатива в аналізі законодавства і правозастосовної практики держав — членів Ради Європи; а такого повноваження позбавлений Суд, оскільки він починає діяти лише після отримання заяви про порушення прав людини.

По-друге, Суд не дає спеціальної оцінки тому чи іншому національному нормативному актові на предмет відповідності його Конвенції. Згідно із останньою, Суд лише ухвалює рішення про те, чи порушила держава права людини. Компетенція ж, надана Комісару з прав людини, як бачимо, є значно ширшою. Отож, можна припустити, що за певних обставин саме виконання цієї функції дозволить Комісару відігравати важливу роль у попередженні можливих порушень прав людини. Безумовно, багато що буде залежати й від вияву політичної волі окремими державами - членами Ради Європи, від їх готовності визнати, що вони припустилися помилки при прийнятті того чи іншого нормативного акта.

Реалізація зазначеної - вважаємо, основної - правоохоронної функції Комісара має спиратись на науково обґрунтовані критерії відповідності норм національного законодавства про права і свободи людини нормам міжнародних договорів Ради Європи з цих питань, насамперед Конвенції 1950 р. Визначення таких критеріїв, гадаємо, входить до предмета науки загальної теорії права та держави.

Зауважимо, наприклад, щодо України: у деяких актах її законодавства, котрі регламентують імплементаційну діяльність відповідних державних органів, вживаються поняття «суперечність» чи «відповідність»

(У ч. 2 ст. 9 Конституції України встановлено, що укладення
міжнародних договорів, які «суперечать» Конституції України,
можливе лише після внесення відповідних змін до Конституції
України. У п. 2 ст. 13 Закону України «Про Конституційний Суд
України» встановлено, що він дає висновки щодо «відповідності»
Конституції України чинних міжнародних договорів України або договорів Конституції України) або ж «приведення у відповідність» (норм законодавства України до європейських стандартів). Однак у цих актах відсутні відповіді на питання про те, як же розуміти згадану «відповідність» (чи «несуперечність»), у чому вона виявляється, які її критерії, показники?).

А не знаючи цього, мабуть, неможливо забезпечити змістову обґрунтованість, підставність, адекватність імплементаційної, насамперед імплементаційно-правотворчої, діяльності держави.

Відповідь на ці питання є очевидною лише у тих випадках, коли міжнародно-правову норму, що підлягає імплементації, сформульовано за допомогою математичних, зокрема кількісних, показників (прикладом такої норми може бути правило, вміщене в ст. 5 Протоколу № 7 до Конвенції; воно встановлює, що обоє з подружжя мають «рівні» права та обов'язки у стосунках між собою, зі своїми дітьми, а також щодо одруження, перебування в шлюбі та його розірвання).

В усіх інших випадках конституювання «відповідності» чи, навпаки, «невідповідності» національного закону такій нормі вимагає застосування спеціальних логіко-юридичних критеріїв, запропонувати які покликана загальна теорія права.

Перша група таких критеріїв пов'язана з такими ситуаціями, коли норму Конвенції сформульовано за допомогою цілком (абсолютно) визначених за змістом понять. Такі норми містяться, скажімо, у ч. І ст. 6 Конвенції («Судове рішення оголошується прилюдно»), у ч. І ст. 7 Конвенції («Жодна людина не може бути обвинувачена у вчиненні кримінального злочину на підставі будь-якої дії або бездіяльності, які на час їх вчинення не становили кримінального злочину за національними законами або за міжнародним правом»), у ст. 12 Конвенції («Чоловіки та жінки, які досягли шлюбного віку, мають право на одруження і створення сім'ї згідно із національними законами, які регулюють здійснення цього права»).

У наведених випадках відповідність між нормою національного закону та нормою міжнародного договору встановлюється за такими критеріями:

А. Закон конкретизує міжнародно-правову норму — тоді вони співвідносяться як особливе та загальне, тобто як вид і рід. Тому критерієм правомірності закону тут слугуватиме логічний обсяг зазначеної норми (тобто сума обсягів понять, з яких вона складається): закон відповідатиме міжнародно-правовій нормі, якщо його логічний обсяг, навіть збагачений новими ознаками, становитиме частину логічного обсягу такої норми.

Б. Закон деталізує норму міжнародного права - тоді вони співвідносяться як частина та ціле. Його правомірність перевіряється у такий же спосіб, за тим же критерієм, що й у попередньому випадку.

Інші критерії мають бути застосовані, якщо міжнародно-правова норма формулюється шляхом закріплення ознак поведінки, не визначених у формальному відношенні, тобто таких, що не піддаються безпосередній емпіричній фіксації. Тоді її відповідність національному закону вже не може встановлюватися за допомогою формально-логічних засобів, а виявлятиметься на підставі більш складного, діалектико-логічного, аналізу зв'язків між явищами, які моделюються порівнюваними приписами. Зокрема:

А. Міжнародно-правова норма містить вказівку на певну соціально змістовну та юридично обов'язкову соціальну спрямованість діяльності.

Закон відповідатиме такій нормі, якщо він зможе слугувати засобом для її здійснення, тобто засобом для досягнення мети, зафіксованої у ній. Тут «відповідність» ґрунтується на об'єктивній причинно-наслідковій залежності між явищами, що є предметом правового регулювання.

Б. Міжнародно-правова норма подає вказівку лише на соціальну значущість фактів, що підлягають правовому регулюванню, містячи так звані оціночні поняття, на які натрапляємо, скажімо, у ст. З Конвенції («нелюдське поводження чи покарання»), ч. З ст. 5, ч. 1 ст. 6 Конвенції («розумний строк» судового розгляду справи), ч. З ст. 6 Конвенції («достатньо часу і можливостей» для підготовки до свого захисту), ч. 2 ст. 10 Конвенції («авторитет» правосуддя), ч. 2 ст. 1 Першого протоколу до Конвенції («загальні інтереси»).

Відповідність закону такій нормі має виявитися у тому, що реальні факти (дії, події"), які в ньому змодельовано, об'єктивно матимуть саме ту соціальну значущість, яка передбачена даною нормою. Тут, таким чином, в основі відповідності лежить уже функціональна залежність між явищами, що перебувають у сфері міжнародного та національного правового регулювання.

Зазначені види об'єктивних зв'язків, залежностей виявляються за допомогою таких видів (способів) тлумачення кожної із зіставлюваних норм, як історичний, цільовий і функціональний, які здійснюються засобами діалектичної логіки на засадах інструментального (або, іншими словами, еволюційного чи «пристосувального») підходу.¹

Викладений тут підхід, згідно з яким критерії правомірності імплементаційної законотворчості (та й взагалі юридичної правотворчості) залежать від реальних регулятивно-змістовних властивостей як норм міжнародного права, так і національних законів, зорієнтовано на встановлення об'єктивної основи для забезпечення правомірності та контролю останніх. Він, окрім того, ще раз підтверджує той факт, що у державно-юридичному регулюванні суспільних відносин дотримання правил логіки є одним із необхідних засобів досягнення правомірності, законності (як конституційної, так і міжнародної").

Проблема, про яку йдеться, має ще один аспект. Як відомо, конкретний зміст багатьох норм Конвенції - особливо тих, в яких використано оціночні поняття, виявляється лише у рішеннях Суду. А ці рішення (чимало з яких набувають прецедентного характеру) містять і такі правотлумачні положення, для яких також властива специфічна юридична обов'язковість. Адже держава, зобов'язуючись виконати рішення Суду, в якому визнано, що вона порушила певне право людини, зафіксоване у Конвенції (ч. 1 ст. 46 Конвенції"), тим самим змушена формально погодитися також і з інтерпретацією цим Судом змісту застосованої ним конвенційної норми. Тому можна очікувати, що заради уникнення чи зменшення загрози порушення прав своїх громадян в аналогічних ситуаціях дана держава офіційно внесе корективи чи то в національне законодавство, чи то в практику його застосування відповідно до інтерпретаційного положення Суду (хоча ані Суд, ані якийсь інший орган Конвенції формально не зобов'язував та й не може зобов'язувати до цього державу-відповідача). І дійсно, держави, проти яких ухвалюються рішення Суду, вдаються до таких коректив доволі часто (про що вже йшлося вище).

Отже, є підстави вважати, що тією мірою, якою держава-відповідач (її орган) «реагує» на рішення Суду не тільки його виконанням у межах справи, щодо якої воно ухвалено, але й вжиттям заходів загального характеру, таке рішення набуває значення акта неофіційного нормативного тлумачення (роз'яснення). Причому тлумачення настільки авторитетного, впливового, що іноді й інші держави - члени Ради Європи зважають на нього у своїй юридичній практиці.

А тому видається, що до зіставлюваних - з точки зору «відповідності», «несуперечності» - юридичних актів повинні долучатися («на боці» Конвенції) також інтерпретаційні положення рішень Суду. І для порівняння з ними національної практики (як правотворчої, так і правотлумачної й правозастосовної) запропоновані вище критерії «відповідності» й «несуперечності» також можуть стати у нагоді.

Це й дає підставу сподіватись на їх прийнятність у діяльності Комісара Ради Європи з прав людини.

Читайте також:

<== попередня сторінка	\|	наступна сторінка ==>
Ефективність впливу рішень Суду на національну юридичну практику	\|	Права та пільги молодих спеціалістів

Не знайшли потрібну інформацію? Скористайтесь пошуком google:

Генерація сторінки за: 0.005 сек.