Новини освіти і науки:

G+

Тлумачний словник
Авто
Автоматизація
Архітектура
Астрономія
Аудит
Біологія
Будівництво
Бухгалтерія
Винахідництво
Виробництво
Військова справа
Генетика
Географія
Геологія
Господарство
Держава
Дім
Екологія
Економетрика
Економіка
Електроніка
Журналістика та ЗМІ
Зв'язок
Іноземні мови
Інформатика
Історія
Комп'ютери
Креслення
Кулінарія
Культура
Лексикологія
Література
Логіка
Маркетинг
Математика
Машинобудування
Медицина
Менеджмент
Метали і Зварювання
Механіка
Мистецтво
Музика
Населення
Освіта
Охорона безпеки життя
Охорона Праці
Педагогіка
Політика
Право
Програмування
Промисловість
Психологія
Радіо
Регилия
Соціологія
Спорт
Стандартизація
Технології
Торгівля
Туризм
Фізика
Фізіологія
Філософія
Фінанси
Хімія
Юриспунденкция

Розробив викладач юридичних

ДЕРЖАВНЕ БУДІВНИЦТВО ТА МІСЦЕВЕ

Коледж Подільського державного аграрно-технічного

Міністерство аграрної політики та продовольства України

університету

Матеріали лекції з дисципліни:

САМОВРЯДУВАННЯ В УКРАЇНІ»

дисциплін Ліщук М.М.

Державне будівництво та місцеве самоврядування
як наука і навчальна дисципліна

1. Поняття, предмет і джерела науки державного будівництва та місцевого самоврядування

Державне будівництво і місцеве самоврядування – це наука, що являє собою систему узагальнених знань про організацію роботи органів публічної влади. Її предметомє суспільні відносини, які складаються у процесі організації та діяльності органів державної влади та місцевого самоврядування.

У сучасній науці термін «організація» вживається для означення певних процесів або явищ. Цей термін походить від латинського «оrganizо» – узгоджено, стрункий вигляд, укладаю. Як процес організація – це сукупність дій, що призводять до створення і покращання взаємозв’язків між частинами цілого. Організація як явище – це об’єднання елементів для реалізації програми або мети, що здійснюється на підставі певних правил і процедур.

Сучасний світ нерідко розглядається як світ найрізноманітніших організацій, які являють собою «сукупність людей, груп, об’єднаних для досягнення якоїсь мети, вирішення якогось завдання на основі принципів поділу праці, розподілу обов’язків та ієрархічної структури».[i] Організації створюються для задоволення різноманітних потреб людей і тому мають різне призначення, розміри, будову та інші характеристики. Органи публічної влади належать до формальних, політичних, бюджетних, некомерційних, державних чи муніципальних юридичних осіб.

З точки зору сучасної теорії державного будівництва, органи публічної влади являють собою цілісну систему інституцій, призначених здійснювати управління суспільно значущими справами від імені й за дорученням суверена, – народу, – або відповідної територіальної громади. Як різновид соціальних систем, органи публічної влади складаються з людей і регулюють відносини між людьми, їм притаманні такі ознаки, як множинність елементів, єдність головної мети для всіх елементів, наявність зв’язків між ними, цілісність елементів, структурованість, ієрархічність, відносна самостійність. Усі органи публічної влади є штучними системами, тобто цілеспрямовано створюваними для реалізації заданих програм і цілей. Більшість з них мають значний ступінь відкритості, тобто характеризуються розгалуженістю зв’язків з іншими складовими суспільства і, відповідно, значною залежністю від них. Водночас деякі органи публічної влади (особливо виконавчі) досі залишаються відносно закритими системами, що характеризуються переважно внутрішніми зв’язками і задовольняють у першу чергу потреби свого бюрократичного персоналу.

Складність суспільних проблем, що підлягають вирішенню, і розвиток апарату публічної влади породжують необхідність належної організації управління, узгодження діяльності всіх складових цього апарату, тобто обумовлюють необхідність організаційних відносин. Саме організаційні відносини складають серцевину предмету науки державного будівництва та місцевого самоврядування. До таких відносин у сфері здійснення публічної влади належать суспільні відносини, що складаються у процесі взаємодії чи протидії між елементами всередині загальної системи органів публічної влади, а також поза нею при створенні, функціонуванні, реорганізації та руйнації цієї системи. Метою організаційних відносин є забезпечення оптимального використання потенційних можливостей органу публічної влади, його ефективної роботи. У найзагальнішому вигляді середовище організаційних відносин відображене на мал.1.

Мал.1. Середовище організаційних відносин (В – взаємодія, П – протидія )

Організація роботи кожного з органів публічної влади може бути визначена через систему певних показників, які отримали назву «елементи державного будівництва і місцевого самоврядування». До них належать:

1. Система органів державної влади і місцевого самоврядування, тобто види органів публічної влади, місце кожного з них у загальній системі, характер відносин цих органів між собою.

2. Принципи, тобто основоположні керівні засади,покладені в основу організації та діяльності органів публічної влади.

3. Функції органів державної влади і місцевого самоврядування як основні напрямки їх діяльності.

4. Компетенція як юридичні межі владної діяльності органів публічної влади.

5. Територіальні, правові, матеріально-фінансові основи організації та діяльності органів публічної влади.

6. Структура, тобто внутрішньоорганізаційна будова, поділ органів державної влади і місцевого самоврядування на складові частини.

7. Форми діяльності яквиди однорідної діяльності органів публічної влади та їх структурних підрозділів, управлінського апарату стосовно реалізації компетенції, що здійснюються у певних організаційних рамках, встановлених законодавством.

8. Методи діяльності органів публічної влади як способи та інструментальні засоби здійснення владної діяльності.

Державне будівництво та місцеве самоврядування не є галузевою наукою. Публічна влада здійснюється у всіх сферах життєдіяльності суспільства, а тому організаційні відносини, пов’язані з її здійсненням, не можуть складати самостійного предмета правового регулювання. Більше того, далеко не всі організаційні відносини регулюються правом. Деякі з них регламентуються звичаями, нормами моралі і корпоративними нормами. Тому предмет державного будівництва і самоврядування виходить далеко за межі правової сфери і охоплює собою широкий спектр суспільних наук від політології та економічної теорії до соціальної й навіть особистої психології.

Наука державного будівництва і місцевого самоврядування – це сукупність науково обгрунтованих ідей, поглядів, уявлень про організацію та діяльність органів публічної влади. Її основна увага спрямована на динамічні аспекти реалізації публічної влади компетентними органами, на практику їх діяльності, на втілення правових приписів у життя.

Джерелами науки державного будівництва і місцевого самоврядування є:

1) праці вчених, спеціалістів у галузі державного будівництва і місцевого самоврядування (монографії, наукові доповіді, статті тощо);

2) правові акти, що регламентують організацію і діяльність органів публічної влади (Конституція України, Регламент Верховної Ради України, Закон “Про місцеве самоврядування вУкраїні” та ін.);

3) матеріали практики діяльності органів публічної влади (стенограми, протоколи, статистичні дані про роботу, архівні матеріали).

2. Методологія науки державного будівництва
та місцевого самоврядування

Методологія науки державного будівництва та місцевого самоврядування - це система теоретичних принципів і спеціальних засобів дослідження предмета.

Сучасний етап розвитку державного будівництва і місцевого самоврядування в Україні характеризується критичним переглядом методології радянської науки. На зміну принципам класовості й партійності приходять принципи об’єктивності та плюралізму. Водночас, дослідження організації діяльності органів публічної влади продовжують базуватися на принципах науковості, історизму, комплексності, всебічності, поєднання теорії і практики.

Загальнотеоретичним, філософським методомданої науки є діалектичний матеріалізм, в основі якого лежить “вчення про матеріальну природу світу, що змінюється і розвивається”.[ii] Його загальність, універсальність виражається у всіх конкретних науках і на всіх етапах наукового пізнання. Діалектичний підхід означає неприпустимість одностороннього підходу до явищ, врахування їх суперечливості; цей метод вимагає розглядати дійсність у постійній динаміці, вважає лише практику критерієм істинності. Матеріалізм передбачає пояснення будь-яких суспільних явищ з матеріалістичних позицій, що заперечують їх містичний, суб’єктивно-ідеалістичний характер. Будучи вченням про рух і розвиток, матеріалістична діалектика спрямована на те, щоб виявляти сутність розвитку, його джерело, механізм, форми, закони тощо. Вона виходить з того, що суспільне буття являє собою матеріальну реальність, яка існує об’єктивно і постійно розвивається під впливом внутрішніх протиріч при активній, творчій ролі людини.

Згідно з вимогами методу матеріалістичної діалектики, всі державно-правові явища розглядаються як елементи суспільного буття, у взаємозв’язку між собою і суспільним життям, у їхній взаємообумовленості і взаємозалежності. Вони знаходяться не у статиці, а в динаміці, розвитку на основі дії законів переходу від поступових кількісних змін до корінних якісних перетворень, боротьби протиріч між старим і новим, між відмираючим і новонароджуваним, заперечення заперечення у суспільному житті, з якими пов’язані виникнення, розвиток і функціонування органів публічної влади.

Водночас, при дослідженні проблем організації діяльності органів публічної влади використовується цілий ряд загальних методів, які застосовуються не тільки державним будівництвом, але й іншими науками: системний, функціональний, історичний, порівняльно-правовий, формально-логічний, формально-юридичний, моделювання, аналіз, синтез та ін.

Системний метод(метод системно-структурного аналізу) полягає в тому, що органи публічної влади розглядаються як особливі соціальні системи, що взаємодіють одна з одною та з іншими елементами політичної системи. Даний метод виходить з того, що: 1) система являє собою цілісний комплекс взаємопов’язаних елементів; 2) вона складає єдність із середовищем; 3) як правило, будь-яка досліджувана система являє собою елемент системи більш високого рівня; 4) елементи будь-якої досліджуваної системи, у свою чергу, зазвичай виступають як системи більш низького порядку. З системним методом тісно пов’язаний функціональний метод, який використовується для виділення у системах органів публічної влади складових структурних частин з точки зору їх соціального призначення, ролі, функцій, зв’язків між ними.

Історичний метод– вимагає розглядати органи публічної влади у розвитку, в їх історичному взаємозв’язку; дозволяє прослідкувати зародження і дію тенденцій розвитку органів публічної влади на різних етапах, враховуючи фактори наступництва і змін.

Особливої актуальності в сучасних умовах реформування державно-політичної і правової практики набуває порівняльний (компаративний) метод, який полягає у виявленні й дослідженні спільних і відмінних рис в організації роботи аналогічних або близьких за статусом органів публічної влади різних країн. Застосування цього методу має на меті виявити переваги та недоліки певних органів і процедур, а також умови, в яких вони проявляють себе. Компаративізм є важливим інструментом виявлення найбільш ефективних моделей організації роботи органів публічної влади. Однак застосовувати порівняльний аналіз слід коректно, критично оцінюючи зарубіжний досвід, враховуючи особливості національної правової системи, вітчизняну історію владних інституцій, специфіку національного менталітету, соціально-економічні і політичні умови України тощо.

Важливим засобом дослідження суспільних явищ є метод формалізації, який дає можливість встановити логічні зв’язки і співвідношення між вихідними елементами об’єкта, відволікаючись від другорядних властивостей і ознак. При дослідженні організації роботи органів публічної влади цей метод використовується переважно у двох варіаціях: як формально-логічний і формально-юридичний.

Формально-логічний метод– передбачає дослідження правил організації роботи органів публічної влади з точки зору їх відповідності законам формальної логіки, закономірностям людського мислення.

При застосуванні формально-юридичного методуздійснюється, з одного боку, - аналіз організації діяльності органів публічної влади з точки зору її відповідності догмі права, а з іншого - дослідження нормативно-правової основи організації роботи органів публічної влади через призму юридичних категорій.

Метод моделюванняу науці державного будівництва і місцевого самоврядування полягає в уявному створенні моделей організації роботи органів публічної влади і наступному оперуванні ними з метою пошуку оптимальних варіантів вирішення конкретних організаційно-правових проблем. Моделювання виходить з ідеї подібності, тобто з припущення, що між різними об’єктами можуть встановлюватися взаємно однозначні відповідності, так що, знаючи характеристики одного з них (моделі), можна з достатньою певністю робити висновок про інший (про оригінал).

В умовах пошуку оптимальних моделей організації роботи органів публічної влади, що відбувається в Україні на сучасному етапі, дедалі більшої ваги набуває метод державно-правового експерименту.[iii] У загальному вигляді експеримент у державному будівництві – це науково поставлений дослід, який проводиться з метою перевірки певних гіпотез, нововведень і змін в організації роботи органів публічної влади. В основі цього методу лежить діалектико-матеріалістичний постулат про практику як критерій істини. Водночас цінність державно-правового експериментування полягає не тільки в практичній спрямованості на вирішення конкретних проблем організації роботи органів публічної влади, але й у тому, що воно слугує джерелом нових ідей, гіпотез, теоретичних положень, тобто дозволяє комплексно підійти до вивчення проблем державного будівництва.

В якості загальних методів вивчення предмету державного будівництва і місцевого самоврядування використовуються також такі логічні прийоми, як аналіз і синтез, індукція і дедукція, аналогія, гіпотеза та ін. Вони є тими робочими механізмами, через які теоретичні принципи дослідження переводяться у площину реальності, стають працюючою теорією.

Зокрема, аналіз являє собою процес уявного або фактичного розкладання цілого на частини, а синтез - відновлення цілого з частин. Розчленування державного апарату на складові частини дозволяє виявити його структуру. Одна з форм аналізу – класифікація предметів і явищ (наприклад, класифікація органів публічної влади, їхніх функцій, повноважень тощо). Навпаки, синтез, дозволяє виявляти спільні риси досліджуваних явищ і формулювати загальні поняття, давати визначення. Аналіз і синтез доповнюють один одного, знаходяться у нерозривній єдності.

У науці державного будівництва і місцевого самоврядування широко використовуються іспеціальні методи,які розробляються в межах окремих спеціальних наук. Серед них найбільш поширеними є статистичний і соціометричний методи. Є підстави сподіватись, що з подальшим розвитком науки державного будівництва і місцевого самоврядування при дослідженні організації роботи органів публічної влади дедалі ширше будуть застосовуватися знання таких наук, як синергетика (наука про самоорганізацію у складних системах), юридична герменевтика (наука про тлумачення правових норм), семіотика (наука про знакові системи) тощо.

Статистичний методполягає у дослідженні закономірностей розвитку і функціонування системи органів публічної влади шляхом аналізу великих кількісних показників. Він дозволяє, базуючись на кількісних способах отримання даних, отримати інформацію, що об’єктивно відображає стан, динаміку і тенденції розвитку досліджуваних явищ. Статистичні дослідження, що оперують цифрами, які нерідко виявляються більш доказовими, ніж будь-які слова, включають в себе декілька стадій: статистичне спостереження, загальну обробку статистичних даних та їх аналіз.

Соціометричний методвключає в себе збір інформації щодо організації та діяльності органів публічної влади за допомогою анкетування, вибіркових опитувань та інших засобів виявлення громадської думки.

Для державного будівництва як науки про оптимальну організацію роботи органів публічної влади як різновиду соціальних організацій дуже перспективним уявляється синергетичний метод, в основі якого лежить застосування Закону синергії. Зміст цього закону полягає в тому, що для будь-якої організації існує такий набір елементів, при якому її потенціал завжди буде або істотно більше простої суми потенціалів елементів, які входять до неї, або істотно менше. При цьому потенціал такої організації, як орган публічної влади, залежить від кожного працівника (службових і посадових осіб), їх розстановки, технологічної оснащеності й професіоналізму. Завдання науки державного будівництва і місцевого самоврядування у даному контексті зводиться до пошуку такого набору елементів, при якому синергія носила б позитивний характер.

Водночас усі зазначені методи вимагають безпосереднього ознайомлення з практикою діяльності органів публічної влади і являють собою систему, тобто потребують комплексного застосування в процесі наукового аналізу організації роботи органів публічної влади.

3. Система науки державного будівництва і місцевого самоврядування

Система науки державного будівництва та місцевого самоврядування обумовлена перш за все особливостями її предмета, а також значенням тих чи інших знань для системи в цілому. З огляду на це, найбільш крупними системоутворюючими компонентами теорії й практики державного будівництва та місцевого самоврядування виступають Загальна та Особлива частини.

Загальна частинавключає в себе систему знань, що мають вихідне значення для усвідомлення особливостей організації та діяльності усіх органів публічної влади, для виявлення їх спільних рис та характеристики всієї системи органів публічної влади. До Загальної частини входять загальнотеоретичні положення про поняття державного будівництва і місцевого самоврядування як наукової дисципліни, її предмет і методологію, про загальну систему органів публічної влади в Україні та її підсистеми, принципи, функції, компетенцію, форми і методи діяльності органів публічної влади в цілому, а також про їх правові, територіальні та матеріально-фінансові основи діяльності.

Особлива частинадисципліни державного будівництва та місцевого самоврядування охоплює сукупність конкретних знань про організацію та діяльність окремих органів державної влади та місцевого самоврядування з урахуванням їх місця в загальній системі органів публічної влади та інших особливостей. У цій частині виділяються наукові положення про порядок формування, функції, компетенцію, структуру, принципи організації та діяльності органів законодавчої й виконавчої влади, Президента України, органів влади Автономної Республіки Крим, а також органів місцевого самоврядування. При цьому система органів місцевого самоврядування розглядається як самостійна система органів публічної влади, виведена за межі державного механізму, але активно взаємодіюча з ним на місцевому рівні. Окремий блок знань становлять питання взаємовідносин зазначених органів публічної влади з правоохоронними органами, об’єднаннями громадян та трудовими колективами.

Слід відзначити, що питання організації та діяльності органів судової влади та правоохоронних органів не розглядаються як предмет вивчення у сфері державного будівництва та місцевого самоврядування, оскільки становлять предмет окремої комплексної дисципліни – «Система судових та правоохоронних органів». Однак, зважаючи на те, що зазначена наука акцентує увагу саме на правоохоронній діяльності, за її межами залишається значна кількість питань щодо організації роботи цих органів як органів публічної влади, зокрема, організаційні форми і методи діяльності, взаємовідносини між структурними ланками цих органів, матеріально-фінансова основа їх діяльності тощо. Водночас, організаційні питання діяльності низки органів державної влади залишається поза межами предмету науки державного будівництва та місцевого самоврядування. Мається на увазі, перш за все, Конституційний Суд України, система виборчих комісій, Рахункова палата та ін. Тому, на наш погляд, теоретичний розвиток у сфері державного будівництва найближчим часом йтиме по шляху включення до своєї системи знань про організацію роботи дедалі більшого числа органів публічної влади.

4. Державне будівництво і місцеве самоврядування
у системі суспільних та юридичних наук

Особливістю науки державного будівництва і місцевого самоврядування є те, що вона має комплексний, міжгалузевий характер. Систему органів публічної влади вивчає ціла низка суспільних наук – історія держави і права, теорія держави і права, політологія, наука конституційного права, наука адміністративного права та ін. Однак, для всіх цих наук вивчення системи органів публічної влади не є єдиним об’єктом дослідження; вони розглядають ці органи, досліджуючи лише певний зріз суспільних відносин стосовно свого предмету, тобто фрагментарно. Так, філософія вивчає державу в контексті дослідження загальних закономірностей фізичного, соціального і духовного світу, буття і мислення і т.д. Загальна історія вивчає держави в їх конкретно-історичних проявах і значеннях, перш за все як особливі історичні явища, як історичні факти, об’єктивний емпіричний матеріал і змістовну характеристику соціальної історії даного народу на певному етапі його життя. Наука ж державного будівництва вивчає організацію та діяльність органів публічної влади як свій основний об’єкт з політичних, економічних, правових, організаційних, соціологічних сторін в їх єдності, що є надзвичайно корисним для практичних працівників.

Сфера державного будівництва і місцевого самоврядування має тісні зв’язки з багатьма суспільними науками. Зокрема, наука державного управління озброює науки державного будівництва знанням принципів організації державного управління, теоретичними розробками питань прийняття управлінських рішень, проблем прогнозування, планування, координації, контролю, що є загальними методами роботи органів публічної влади. Зв’язки накуи державного будівництва із соціологією виявляються як на теоретико-методологічному рівні (соціологія організацій, соціологія праці, інші численні галузеві та спеціальні соціологічні теорії), так і на рівні емпірічних досліджень (соціометрія). Соціометричні методи дослідження є важливим інструментом одержання достовірної інформації про роботу органів публічної влади, допомагають досліджувати реальне представництво соціальних шарів і груп населення у цих органах. Соціальна психологія допомагає досліджувати мотивацію поведінки різних груп посадових осіб, простежити їхній зв’язок із населенням.

Не менш істотні зв’язки поєднують науку державного будівництва і місцевого самоврядування з юридичними науками. Зокрема, історія держави і права дає можливість розглядати існуючу систему органів державної влади у загальному контексті еволюції державно-правових явищ, а теорія держави і права розкриває основні закономірності виникнення, розвитку у функціонування держави та органів місцевого самоврядування, виявляє сутнісні ознаки органів публічної влади та форми їх діяльності. Однак найбільш тісно наука державного будівництва пов’язана з галузевими науками, у першу чергу – з конституційним, адміністративним та фінансовим правом.

Наука конституційного права вивчає конституційно-правові норми, що закріплюють систему, організацію і форми діяльності органів публічної влади, їхню компетенцію, і таким чином слугують правовим фундаментом для науки державного будівництва, яка, у свою чергу, поглиблено вивчає саме організацію роботи, звертаючи особливу увагу на практику діяльності органів публічної влади. Наука адміністративного права має справу з правовими нормами, що визначають організацію і форми діяльності виконавчих органів, статус і функції керівників і співробітників апарату в органах публічної влади, і таким чином надає науці державного будівництва знання щодо оптимального внормування управлінських відносин. Наука фінансового права вивчає регламентацію порядку підготовки і прийняття бюджетів, бюджетну та податкову системи, а науку державного будівництва ці питання цікавлять в аспекті дослідження матеріально-фінансової основи організації й діяльності органів публічної влади.

Наука державного будівництва та місцевого самоврядування використовує знання інших наук не прямо і безпосередньо, а лише у заломленні під специфічним понятійно-правовим кутом зору свого предмета і методів, перетворюючи їх у свої складові частини. Таким чином, розвиток міждисциплінарних зв’язків державного будівництва з іншими науками на сучасному рівні – це не просте запозичення у суміжних наук готових знань і їх безпосереднє використання у своїх дослідженнях, а творчий процес удосконалення і поглиблення специфічного юридичного знання про організацію роботи органів публічної влади з урахуванням пізнавального досвіду і досягнень інших наук.

Наука державного будівництва має свої функції, які визначаються, насамперед, її предметом. Як слушно зауважує з цього приводу Ю.М.Тодика, у функціях науки розкриваються її сутність, призначення, роль для правотворчого і правозастосовчого процесів, підвищення політико-правової культури населення, фахівців-юристів, для навчального процесу[iv]. Серед функцій науки державного будівництва і місцевого самоврядування на сьогодні можна виділити наступні:

1. Гносеологічна – пізнання процесів організації та діяльності органів публічної влади.

2. Евристична – відкриття загальних закономірностей розвитку системи органів публічної влади, обґрунтування оптимальних моделей їхньої організації й діяльності.

3. Прикладна – надання необхідних знань практичним працівникам для їх застосування у повсякденній діяльності, при реалізації посадовими особами своїх повноважень, для оптимальної організації праці.

4. Прогностична – виявлення перспектив розвитку системи органів публічної влади, висунення прогнозів про наступні зміни елементів організації їхньої діяльності (функцій, компетенції, форм і методів роботи тощо).

5. Виховна – прищеплення демократичних принципів розвитку, поваги до закону.

Державне будівництво і місцеве самоврядування – наука відносно молода, але її значення для успішного втілення в життя декларованих Конституцією принципів суверенної, демократичної, правової, соціальної держави постійно збільшується. Вона інтенсивно розвивається, і можна з певністю сказати, що в Україні на сьогодні формується власна наукова школа державного будівництва та місцевого самоврядування.

5. Поняття, система і завдання державного будівництва та місцевого самоврядування як навчальної дисципліни

Державне будівництво і місцеве самоврядування як навчальний курс має більш вузький зміст, ніж однойменна наукова галузь оскільки являє собою частину науки державного будівництва, тобто систему узагальнених знань про організацію роботи органів публічної влади, обсяг і спрямованість яких обумовлені специфікою навчального закладу і мають на меті формування повноцінного спеціаліста. Водночас завданням навчального курсу державного будівництва і місцевого самоврядування є надання знань про організацію діяльності органів публічної влади не тільки студентам-юристам, але й фахівцям, працівникам державного апарату.

Матеріал для навчального курсу надає наука державного будівництва та місцевого самоврядування, однак обсяг і зміст пропонованого матеріалу визначаються навчальними програмами, які розробляються кафедрами і затверджуються радами вузів і факультетів.

Навчальний курс має свою систему, тобто логічне, послідовне розташування матеріалу про організацію і діяльність органів публічної влади. Система навчального курсу побудована відповідно до програми і складається з розділів і тем.

Значення навчального курсу полягає в тому, що він повинен дати студентам основні поняття і розкрити зміст предмета державного будівництва на сучасному етапі, основні положення про форми і методи діяльності органів державної влади і місцевого самоврядування, основи їх діяльності, структуру і компетенцію. Ознайомлення студентів-юристів з науковими положеннями про організацію роботи органів публічної влади має велике значення для формування в них демократичного світогляду і патріотичного ставлення до правової системи держави, дає можливість краще орієнтуватися в загальнотеоретичних проблемах, розширює світогляд.

Система навчального курсу «Державне будівництво і місцеве самоврядування» побудована за принципом «від загального – до конкретного, від простого – до складного», щоб надати студентові можливість поступово осмислити сутність досліджуваних явищ, зрозуміти їх у всій повноті, системно вивчити матеріал. Спочатку висвітлюються питання, що мають вихідне значення для засвоєння подальших тем: поняття державного будівництва та місцевого самоврядування, його елементи, загальнотеоретичні аспекти організації та діяльності органів публічної влади та ін. Засвоєння цих питань дає можливість перейти до аналізу найбільш суттєвих аспектів організації роботи окремих органів публічної влади, зокрема структури, функцій, компетенції, основ, форм і методів діяльності вищих органів державної влади України, центральних і місцевих органів виконавчої влади, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування. Завершується навчальний курс аналізом питань взаємодії владних структур між собою та з громадськими формуваннями і трудовими колективами.

В усіх темах особлива увага приділяється рівню організації роботи органів публічної влади та шляхам її оптимізації в умовах політико-правової реформи.

Загальнотеоретичні аспекти організації
роботи органів публічної влади в Україні

2. Система органів публічної влади в Україні

Публічна влада може здійснюватись двома шляхами – безпосередньо населенням (народом у цілому чи територіальними громадами) або через відповідні інституції, які називаються органами публічної влади. В залежності від форм публічної влади розрізняють органи державної влади і органи місцевого самоврядування. Органи публічної влади являють собою досить жорстку, внутрішньо узгоджену і взаємопов’язану у своїх елементах систему.

Система органів публічної влади в Україні – це сукупність установлених Конституцією України органів державної влади і місцевого самоврядування, що забезпечують захист прав, свобод і законних інтересів громадян, безпеку держави й суспільства, вирішують питання соціально-економічного та культурного будівництва. Відповідно до положень Конституції України, ця система поділяється на наступні ланки:

І. Система органів державної влади:

1. Глава держави – Президент України.

2. Єдиний орган законодавчої влади (парламент) – Верховна Рада України.

3. Система державних органів виконавчої влади: а) Кабінет Міністрів України – вищий орган у системі органів державної виконавчої влади; б) міністерства, державні комітети, центральні органи зі спеціальним статусом – центральні органи виконавчої влади; в) місцеві державні адміністрації – місцеві органи державної виконавчої влади;

4. Система державних органів судової влади.

II. Система органів влади Автономної Республіки Крим:

1. Єдиний представницький орган автономії – Верховна Рада Автономної Республіки Крим.

2. Система органів виконавчої влади автономії:

а) Рада міністрів Автономної Республіки Крим – вищий виконавчий орган автономії;

б) міністерства і республіканські комітети – центральні виконавчі органи автономії.

IІІ. Система органів місцевого самоврядування:

1. Представницькі органи місцевого самоврядування: а) сільські, селищні, міські ради – органи місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади і здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування; очолюють їх відповідно сільські, селищні, міські голови, що обираються територіальними громадами; б) районні й обласні ради – органи місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст; очолюють їх голови цих рад, які обираються самими радами з числа депутатів; в) районні в містах ради – представницькі органи місцевого самоврядування, які можуть створюватися за рішенням територіальної громади міста або міської ради.

2. Виконавчі органи місцевого самоврядування – виконавчі комітети, відділи, управління сільських, селищних, міських, районних у містах рад та інші створювані радами виконавчі органи.

3. Органи самоорганізації населення – будинкові, вуличні, квартальні ради і комітети, а також ради мікрорайонів – можуть створюватися за ініціативою жителів і з дозволу сільських, селищних, міських рад.

Таким чином Конституція України чітко розмежує дві системи органів публічної влади – органи державної влади та органи місцевого самоврядування. Згідно з положенням ч.1 ст.5 Основного Закону, народ здійснює свою владу як безпосередньо, так і через органи державної влади і місцевого самоврядування. Це означає, що й органи державної влади, і органи місцевого самоврядування – суть органи влади народу, але водночас – це різні форми здійснення цієї влади.

Орган державної влади –складова частина державного апарату, що бере участь у здійсненні функцій держави, діє від його імені і за дорученням, має державно-владні повноваження, відповідну компетенцію і структуру, застосовує властиві їй організаційно-правові форми діяльності.

Державна влада є єдиною у тому сенсі, що вона здійснюється державним апаратом у цілому і не існує кількох конкуруючих «державних влад». Це є однією із складових державного суверенітету. Однак, по-перше, єдину державну владу здійснюють законодавчі, виконавчі і судові органи. По-друге, з історичним розвитком державності формується певний принцип взаємовідносин, диференціації та кооперації цих органів, який називається поділом влади.

Єдину державну владу здійснює державний апарат, що являє собою систему державних органів. У межах цієї системи розрізняються три основні підсистеми органів або гілки державної влади: законодавча, виконавча і судова. В основі такого структурного устрою апарату держави лежить функціональна диференційованість державної влади[v]. Зазвичай цю функціональну диференційованість пояснюють як поділ праці з державного управління. Раціональна організація і поділ праці з державного управління породжують державні органи, що мають різну компетенцію: є органи, які встановлюють загальнообов’язкові норми, органи, які управляють згідно з цими нормами, і органи, які вирішують спори про право.

Три основні гілки влади відображають основні правові форми впливу державного апарату на суспільство, прерогативні функції відповідних органів спрямовані назовні державного механізму, на цілеспрямоване впорядкування суспільних відносин. Однак з ускладненням завдань, що постають перед суспільством і державою відбувається ускладнення державного апарату і подальша спеціалізація державних органів, з’являються нові органи, які не входять до жодної з основних гілок влади. До таких органів слід віднести президента у напівпрезидентській республіці, конституційний суд, прокуратуру, рахункову палату, виборчі комісії та ін. Їх функції в першу чергу спрямовані всередину державного механізму, мають на меті забезпечення його оптимального функціонування в межах Конституції та законів. На сьогодні дедалі більше вітчизняних державознавців схильні розглядати принцип поділу влади як доктринальний, не обмежуючи систему органів державної влади трьома гілками, про які йдеться у ст.6 Конституції України[vi].

Орган місцевого самоврядування –це орган самоврядного територіального співтовариства (територіальної громади), яким він формується і перед яким відповідає за належне здійснення своїх повноважень.

Система органів місцевого самоврядування, на відміну від системи державних органів, не підпорядковується принципу поділу влад. Однак це не виключає їх функціонального і компетенційного розмежування. Змістовна класифікація цих органів зводиться до їх поділу на представницькі і виконавчі. Представницькі (ради) є виборними, їх основна функція полягає у виявленні і відображенні думок, настроїв та інтересів членів територіальної громади та їх оформленні у вигляді загальнообов’язкових рішень з питань місцевого значення. Як слушно зазначає з цього приводу російський автор В.І.Васильєв, «головна ознака представницького органу в тому й полягає, що будучи виборним органом, він один поєднує у своїй особі всю місцеву спільноту і уповноважений цією спільнотою на вирішення найважливіших питань його життєдіяльності»[vii]. Втіленням цих рішень в життя займаються виконавчі органи, які можуть бути виборними або призначуваними.

Слід відзначити, що в організації публічної влади на місцях одночасно поєднуються два початки: суспільний і державний. Державний початок виявляється у тому, що: а) територія місцевого співтовариства є державною територією, а місцеві жителі є громадянами держави; б) статус місцевого самоврядування визначається державою в Конституції й законах; в) місцеві справи вирішуються самостійно, але в руслі єдиної державної політики; г) органи місцевого самоврядування не мають права встановлювати свою компетенцію, оскільки це прерогатива держави. У свою чергу, суспільний початок виявляється у наступному: а) органи місцевого самоврядування самостійно реалізують надані їм повноваження і органи державної виконавчої влади не мають права втручатися в законну діяльність органів і посадових осіб місцевого самоврядування; б) матеріально-фінансову базу їх складає комунальна власність і місцевий бюджет; в) місцеві ради самостійно встановлюють місцеві податки і збори; г) територіальні громади можуть мати власну символіку і статут, що відбивають історичні, національно-культурні, соціально-економічні особливості відповідної території; д) правові акти органів і посадових осіб місцевого самоврядування, прийняті в межах їхніх повноважень, обов’язкові на території місцевого самоврядування для усіх фізичних і юридичних осіб.

Органи публічної влади можуть бути класифіковані за різними критеріями:

1) за належністю до однієї з підсистем публічної влади – органи державної влади і органи місцевого самоврядування;

2) за порядком формування – виборні й призначувані;

3) за порядком прийняття рішень – одноосібні та колегіальні;

4) за предметною підвідомчістю – органи загальної й спеціальної компетенції;

5) за територіальною підвідомчістю – загальнодержавні й місцеві;

6) за внутрішньою структурою – централізовані й децентралізовані;

7) за часом існування – постійні та тимчасові.

3. Принципи організації й діяльності органів публічної влади в Україні

Принципи організації й діяльності органів публічної влади – це законодавчі відправні засади, ідеї, положення, які виступають базисом формування, організації та функціонування органів публічної влади. Вони поділяються на загальні принципи, що стосуються системи органів публічної влади в цілому, і спеціальні, дія яких розповсюджується лише на окремі підсистеми, ланки цієї системи чи на окремі органи публічної влади.

У свою чергу, загальні принципи прийнято поділяти на дві групи в залежності від форми їх юридичного закріплення й місця в загальній системі принципів, що визначають організацію роботи органів публічної влади.

До першої групи відносяться принципи, які закріплені в Основному Законі і являють собою засади конституційного ладу України: вища соціальна цінність людини, народний суверенітет, державний суверенітет, республіканізм, демократизм, унітаризм, соціальна держава, правова держава, світська держава, поділ влади, верховенство права, законність, гласність, визнання міжнародно-правових стандартів. Для цих принципів характерною є вища юридична сила (навіть у порівнянні з іншими нормами Конституції), фундаментальний характер, найвищий ступінь абстрактності, універсальність, підвищена стабільність, ідеологічна нейтральність, конституційна форма закріплення, системність[viii].

Принцип найвищої соціальної цінності людини передбачає безумовний пріоритет прав і свобод людини в діяльності органів публічної влади. Жодна інша мета не може слугувати підставою для обмеження чи скасування основних прав і свобод особи. Органи публічної влади створюються й діють для забезпечення прав людини, всі інші їх функції є похідними.

Зміст принципу народного суверенітету полягає у визнанні народу носієм суверенітету і єдиним джерелом влади. Саме народу належить право бути вищим суддею з питань влади і вирішувати долю останньої. Відповідно його воля, висловлена в певних формах, є істинним і єдиним базисом держави. Саме від волі народу виходить мандат на устрій держави і будь-які зміни її форми, входження держави у відповідні міждержавні об’єднання. Право визначати і змінювати конституційний лад в Україні належить виключно народу і не може бути узурповане державою, її органами чи посадовими особами; водночас ніхто не може узурпувати державну владу.

Принцип державного суверенітету означає визнання державної влади похідною від народу верховною владою, що виявляється у самостійному здійсненні державою своїх функцій в рамках національного і міжнародного права. Спираючись на легальне визначення суверенітету України, що дається у Декларації про державний суверенітет України від 16 липня 1990 р., можна виділити чотири внутрішніх і дві зовнішніх ознаки державного суверенітету:

Внутрішні ознаки:

– верховенство – на території держави не може бути інших, конкуруючих з нею влад; тільки держава може робити свої веління загальнообов’язковими;

– самостійність – будь-яке протизаконне втручання інших суб’єктів політичної системи в діяльність держави заборонене; у держави достатньо власних ресурсів для виконання своїх завдань і функцій;

– повнота – державна влада розповсюджується на всі сфери суспільного життя без винятку; держава має право вирішувати будь-які справи, що становлять суспільний інтерес, без винятку;

– неподільність – державна влада є цілісною, єдиною; між державними органами і гілками влади розподіляються лише повноваження для більш ефективного вирішення суспільних справ.

Зовнішні ознаки:

– незалежність – держава самостійно формує свою зовнішню і внутрішню політику, втручання іноземних держав у внутрішні справи суверенної держави є неприпустимим;

– рівноправність – держава має рівні права і обов’язки у порівнянні з іншими суверенними державами, є повноцінним учасником світової спільноти.

Принцип республіканізму або республіканської форми правління проголошений у ч.1 ст.5 Конституції і полягає у тому, що всі вищі органи державної влади формуються або безпосередньо народом, або загальнонаціональними представницькими органами. Таким чином, в Україні неможливі будь-які спадкові, довічні посади і державні органи, виведені за межі відповідальності перед народом. Основний Закон України 1996 р. закріпив напівпрезидентську республіку, за якою глава держави – Президент – виведений за межі трьох основних гілок влади і покликаний виконувати консолідуючу, інтегруючу роль у державному механізмі.

Принцип демократизму означає право і реальну здатність громадян, широких верств населення впливати на процес вироблення і зміст державно-владних рішень. У новітній літературі з теорії держави і права набуло поширення «розширювальне» тлумачення демократії, коли демократія ототожнюється з взірцем, оптимальним устроєм держави[ix]. На наш погляд, більш коректним є «буквальне» тлумачення демократії як форми політичного режиму, коли демократичною вважається «та держава, устрій і діяльність якої відповідають волі народу, загальновизнаним правам і свободам людини і громадянина»[x]. У демократичній державі мають створюватися належні умови для діяльності політичних партій, спілок, асоціацій, що відображають багатоманітність соціальних, політичних, економічних ідеалів, прагнень і програм.

Принцип унітаризму або унітарної форми державного устрою у сфері державного будівництва означає відсутність у складі України будь-яких державоподібних утворень, єдність державного механізму і єдність системи законодавства. В адміністративно-територіальних одиницях не можуть створюватись органи, паралельні з місцевими органами державної влади. Вони можуть мати тільки власні органи місцевого самоврядування, порядок формування, функції та компетенція яких визначаються законодавством України. Автономна Республіка Крим є адміністративно-територіальною автономією у складі України і ніяким чином не порушує унітарного характеру нашої держави.

Принцип соціальної держави означає спрямованість державної політики на першочергове задоволення соціальних потреб громадян. Зазначений принцип покладає на державу обов’язок розробляти і здійснювати спеціальні соціальні програми, спрямовані на підвищення загального рівня життя громадян, підтримку соціально вразливих прошарків суспільства, вирівнювання доходів населення, здійснення заходів щодо розширення мережі і зміцнення матеріально-технічної бази соціальних закладів, тобто здійснення патерналістської функції.

Слід відзначити, що Україна нині знаходиться лише на початку свого шляху до соціальної держави. Концептуальне викладення шляхів розбудови соціальної держави в нашій країні міститься в Основних напрямах соціальної політики на період до 2004 року, розроблених Кабінетом Міністрів і затверджених Указом Президента України від 24 травня 2000 р. № 717/2000. Найважливішими завданнями у соціальній сфері цей документ проголошує забезпечення розвитку народонаселення, створення сприятливих житлових та соціально-побутових умов, удосконалення трудових відносин, розвиток ринку праці та зайнятості населення, розвиток соціального партнерства, реформування системи соціального забезпечення (у тому числі соціальна підтримка громадян, звільнених у запас або відставку з військової служби, служби в органах внутрішніх справ, установ кримінально-виконавчої системи і членів їх сімей), розвиток гуманітарної сфери (освіти, науки, фізкультури і спорту та ін.).

Принцип правової держави закріплений у ст.1 Конституції України і передбачає визначеність державних органів правом, перш за все демократичною конституцією і правовими законами, виданими на підставі цієї конституції. Найбільш ґрунтовну характеристику правової держави, на наш погляд, подав німецький державознавець У.Мойнер: «Правова держава є не тільки державою законного управління і всеохоплюючого судового контролю, не тільки принципом правової безпеки і обов’язковості виконання. У матеріальному сенсі слова воно передбачає спільноту, побудовану на повазі особистої свободи і засадах такої поміркованої та міцно заснованої державної влади, що має на меті захист цієї свободи, влади, чий порядок, що походить від народу, пов’язує всі державні дії цими засадами і прагненням до справедливого і рівномірного перетворення людських взаємин»[xi]. При цьому під правом розуміють систему загальнообов’язкових норм, що відображають усталені уявлення народу про належний і справедливий устрій державного і суспільного життя.

Принцип поділу влади, не відкидаючи єдності системи державної влади, вимагає, перш за все, здійснення її на основі функціонального поділу (по горизонталі) на законодавчу, виконавчу і судову підсистеми («гілки»), носіями якої є самостійні органи держави (наприклад, в Україні – Верховна Рада України, Кабінет Міністрів України, центральні органи виконавчої влади, місцеві державні адміністрації та суди України). Водночас цей принцип передбачає реальне зрівноважування, за якого жодна з трьох гілок влади не може ущемити або підкорити собі інші. З іншого боку, принцип поділу влади знаходить свій прояв у розмежуванні (по вертикалі) предметів відання і повноважень між вищими, центральними і місцевими органами державної влади. Конкретний зміст принципу поділу влади найбільш вдало, на наш погляд, визначено російськими державознавцями М.В.Баглаєм і Б.М.Габричидзе:

– закони повинні мати вищу юридичну силу і прийматися тільки законодавчим (вищим представницьким) органом;

– виконавча влада повинна займатися в основному виконанням законів і тільки обмеженою нормотворчістю, бути підзвітною або главі держави, або парламенту;

– між органами законодавчої і виконавчої влади має бути забезпечений баланс повноважень, що виключає перенесення центру прийняття владних рішень, а тим більш усієї повноти влади на одного з них;

– судові органи незалежні й у межах своєї компетенції функціонують самостійно;

– жодна з трьох гілок влади не повинна втручатися в прерогативи іншої влади, а тим більше зливатися з іншою владою;

– спори про компетенцію повинні вирішуватися тільки конституційним шляхом у рамках юридичної процедури, тобто Конституційним Судом;

– конституційна система повинна передбачати правові засоби стримування кожної влади двома іншими, тобто містити взаємні противаги для всіх влад[xii].

Принцип поділу влади закріплений у ст.6 Конституції України і відображений у структурі Основного Закону.

Принцип законності стосовно діяльності органів публічної влади закріплений у ч.2 ст.19 Конституції України: «Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України». Таким чином, конституційно визнано, що за межами компетенції, визначеної Конституцією та законодавством, органи публічної влади діяти не можуть. З іншого боку, з конституційного припису випливає, що компетенція, форми і методи діяльності органів публічної влади мають бути закріплені в чинному законодавстві. Це є важливою гарантією захисту прав і свобод громадян від свавілля посадових осіб.

Принцип гласності полягає у визнанні необхідності й вимозі обов’язкового дотримання безперешкодного руху інформаційних потоків у межах політико-правової системи. Цей принцип відкидає будь-які перепони на шляху суспільно значущої інформації, за винятком лише мінімальних правообмежень, необхідних для забезпечення національної безпеки та обороноздатності, і водночас вимагає від держави налагодження міцних, постійних зв’язків з громадськістю. При цьому швидкий розвиток засобів масової комунікації значно полегшує інформаційний обмін, дає змогу якісно та кількісно його покращити, і водночас робить все більш проблематичним приховування відомостей від широких кіл громадськості. На відміну від попередніх принципів, принцип гласності не відображений у тексті Конституції у вигляді окремої норми, але випливає зі змісту низки конституційних норм (зокрема, з положень ст.57, ч.1 ст.84, ч.2,3 ст.94, п.7 ст.129) і прямо закріплений у багатьох законах, що визначають статус органів державної влади і місцевого самоврядування [xiii].

До другої групи загальних принципів можна віднести: позапартійність державної служби, професіоналізм і компетентність, економічність, ефективність, самостійність, рівний доступ громадян до державної служби, поєднання виборності та призначуваності, колегіальності та єдиноначальства, відповідальність держави за діяння своїх органів та посадових осіб, поєднання загальнодержавних і місцевих інтересів. Вони підпорядковані основам конституційного ладу і поширюють свою дію на всі органи публічної влади.

Спеціальні принципи організації та діяльності органів публічної влади є досить різноманітними і обумовленими специфікою кожного з них. З огляду на це перелік і конкретний зміст цих принципів буде викладено при характеристиці організації роботи кожного з органів публічної влади окремо.

4. Функції та компетенція органів публічної влади

Поняття функцій держави і функцій державних органів увійшли до лексикону вітчизняної державознавчої науки ще на початку XIX ст. разом з ідеями конституціоналізму. Широко використовувались вони і в радянській теорії держави та права, ставши у 70-ті рр. предметом широкої наукової дискусії[xiv].

На сьогодні в юридичній науці переважає точка зору, згідно з якою функціями органів державної влади є основні напрями їх діяльності, в яких виявляється їх сутність і призначення в державному механізмі. Кожний державний орган відповідно до своєї компетенції виконує притаманні йому функції. Функції держави в цілому здійснюються через функції окремих державних органів. Державний орган, виконуючи свої функції, тим самим одночасно бере участь у реалізації різних функцій держави[xv].

Функції держави (а відповідно – і державних органів) поділяються за сферами діяльності («об’єктні» чи «предметні» функції) та за формами діяльності («технологічні», «владні» або «організаційні»).[xvi]

Традиція виділяти функції державних органів за формами їх діяльності походить від класиків дореволюційної юридичної науки Російської імперії другої половини ХІХ – початку ХХ ст. (таких як В.В.Івановський, А.С.Алексєєв, Н.М.Коркунов, Ф.Ф.Кокошкін та ін.), які під впливом теорії Ш.Монтеск’є виділяли три функції державної діяльності: законодавчу, виконавчу і судову [xvii]. При цьому розподіл функцій державної влади за їх юридичною природою називався матеріальним, а розподіл їх за компетенцією органів – формальним. Державні органи розподілялись на три категорії в залежності від того, який рід функцій був переважаючим для них. Принципове значення мав висновок про те, що «кожний орган, незважаючи на принципове наділення його якоюсь однією функцією, додає до неї в інтересах своєї політичної влади певною мірою й інші функції і таким чином певною мірою їх усіх поєднує»[xviii]. Вказані автори особливо підкреслювали неприпустимість змішування функцій державної влади з її завданнями, що випливають з мети держави (в якості якої проголошувалося «переслідування суспільного інтересу»), такими як охорона зовнішньої безпеки, захист права, турбота про економічний добробут населення і т.д., і відзначали, що одне й те ж державне завдання може здійснюватися державою в різних формах вияву влади, і, навпаки, одна й та ж функція влади може слугувати різним завданням.

Практика виділення об’єктних функцій державних органів склалася в межах радянської юридичної науки, яка відмовилась від будь-якого зв’язку з концепціями «буржуазного» державознавства і висувала на перший план класовий підхід до аналізу проблем держави та права. Функції держави, відповідно, визначались як головні напрямки діяльності держави, що виражають її класову сутність і призначення у суспільстві[xix]. Поряд з функціями держави у науковій літературі виділялися й функції її органів, однак принцип розподілу влад заперечувався як буржуазний, замість нього проголошувався принцип повновладдя Рад, а основні напрямки діяльності останніх визнавались первісними по відношенню до функцій усіх інших державних органів. Функції виконавчо-розпорядчих органів вважалися конкретизуючими функції Рад за окремими сферами державного і суспільного життя[xx].

Нині в якості основних об’єктних функцій держави та її органів визнаються політична, економічна, соціальна, культурна, екологічна, оборонна, зовнішньополітична, зовнішньоекономічна, гуманітарна. За способами (формами) діяльності розрізняють законодавчу (нормотворчу), виконавчу, судову, установчу, контрольну та інтерпретаційну функції.

Компетенція являє собою юридично встановлену «систему координат», за допомогою якої можна чітко встановити належність конкретної справи до «сфери володарювання» певного органу та конкретну роль останнього у вирішенні цієї справи. Елементами компетенції є юридичні явища, які дають можливість робити цілком певний висновок про «належність», правомочність владного органу у конкретних публічних правовідносинах. Ані функції, ані завдання зробити такий висновок можливості не дають. «Належність» органу визначається іншими двома чинниками: підвідомчістю і повноваженнями. Саме ці юридичні явища і є елементами компетенції органів публічної влади. Адже, аналізуючи законність дій органів влади, завжди виходять саме з двох критеріїв: чи входить дана справа у сферу «володарювання» цього органу та чи мав він право діяти саме таким чином.

Значна кількість органів мають тотожні повноваження (наприклад, міністерства), але компетенція кожного з них суворо індивідуальна завдяки відмінностям у підвідомчості. В той же час предмети відання деяких органів частково перетинаються (наприклад, сфера забезпечення обороноздатності та національної безпеки України), але повноваження цих органів у «спільних» сферах є виключно індивідуальними, неповторними, а тому ніякої «конкуренції компетенцій» не відбувається.

Повноваження державного органу є його «правообов’язками», оскільки за наявності необхідних юридичних фактів орган не може не реалізувати свої повноваження, водночас виступаючи як носій суб’єктивного права стосовно підвладного суб’єкта. Недарма законодавство для визначення конкретних повноважень владного органу використовує дієслова у третій особі однини: «призначає», «координує», «керує» тощо. Адже саме така форма дає можливість найбільш точно висловити «двоїсту» сутність зазначених повноважень: вказати права органу, водночас даючи зрозуміти неприпустимість їхнього незастосування. При цьому слід мати на увазі, що, як цілком слушно зауважують А.Ф.Ноздрачов і Ю.А.Тихомиров, «орган є «правозобов’язаним» не тільки перед державою і перед суспільством, але й перед громадянином»[xxi], що знайшло своє закріплення у ч.2 ст.3 Конституції України.

У сучасній державознавчій літературі та чинному законодавстві терміни «підвідомчість», «предмети відання» і «коло підвідомчих справ» використовуються як рівнозначні. Саме у такому значенні використовується термін «підвідомчість» у ЦПК України (Глава 3), КпАП України (Глава 17) та в кількох інших нормативних актах. На наш погляд, таке ототожнення понять є не зовсім коректним, оскільки зміст вказаних термінів дещо не співпадає. Підвідомчість є родовим поняттям, а предмети відання – видовим, більш вузьким за змістом.

Підвідомчість –це юридична вказівка на коло суспільних публічно-правових відносин, повноправним суб’єктом яких виступає конкретний орган публічної влади. Але точність такої вказівки може бути досягнена лише шляхом визначення якісної (змістовної) та кількісної (територіальної) специфіки певних відносин. Юридична вказівка на особливості змісту цих відносин якраз і являє собою предмети відання, але сама по собі така вказівка не надає необхідної точності й повноти для характеристики підвідомчих правовідносин, оскільки містить у собі загрозу територіального «перехрещення» повноважень різних органів. Тому другим елементом підвідомчості є територіальна підвідомчість. Територіальний показник використовується законодавцем як один із засобів (поряд з предметами відання) для визначення сфери суспільних відносин, повноважним суб’єктом яких виступає конкретний орган публічної влади, і розмежування компетенції органів, що виконують однорідні функції, мають рівний правовий статус або тотожні повноваження в однорідних за змістом правовідносинах.

На жаль, на внутрішню структуру підвідомчості досі не зверталося достатньої уваги у спеціальній літературі, а її складові елементи здебільшого розглядалися у відриві один від одного. Так, досить розповсюдженим у сучасному державознавстві є судження про те, що за характером повноважень органи державної (зокрема виконавчої) влади поділяються на органи загальної компетенції і органи спеціальної компетенції[xxii]. Насправді, у цьому випадку критерієм розподілу виступає не характер повноважень, а широта предметної підвідомчості (предметна спеціалізація) органу публічної влади.

У свою чергу, питання про територіальне розмежування компетенції розглядається переважно у зв’язку з проблемою форми державного та адміністративно-територіального устрою, головним чином в аспекті розмежування компетенції між центральними та місцевими органами виконавчої влади[xxiii]. Головна хиба такого підходу полягає у відриві даного питання від загальної проблеми визначення структури компетенції органів публічної влади, що призводить до неточних висновків. Адже мова весь час йде про розмежування повноважень, хоча у більшості випадків насправді проблема полягає не тільки у конкретних повноваженнях, а й у територіальних межах їх застосування, тобто у територіальній підвідомчості. До того ж порушується внутрішня узгодженість елементів компетенції, адже всі вони є логічно обумовленими і структурно взаємопов’язаними, являючи в сукупності неподільну єдність, систему.

Підсумовуючи усі вищевказані загальнотеоретичні висновки, вважаємо доцільним зобразити структуру компетенції органів публічної влади у вигляді такої схеми:

Слід мати на увазі, що компетенція державних органів стосовно компетенції держави має похідний характер. Володіючи початковою компетенцією, загалом окресленою Конституцією, держава розподіляє її між своїми органами таким чином, щоб вони працювали узгоджено і являли собою єдиний цілісний механізм, який здійснює державні функції. Зрозуміло, що держава не може наділити свої органи компетенцією, яка б перевищувала її власну. При цьому компетенція державного органу визначає точні межі його діяльності і тим самим координує її з діяльністю інших органів публічної влади, а отже, і з діяльністю всього державного апарату.

Оскільки компетенція органу держави визначається шляхом видання правових норм, вона становить собою явище не тільки державно-владне, а й правове. Як правило, компетенція органу встановлюється вищими органами державної влади, і тільки компетенція останніх встановлюється волею народу (як єдиного джерела влади за Конституцією).

У спеціальній літературі висловлені різні судження з питання про співвідношення функцій з компетенцією державних органів. При цьому розмаїтті підходів до вирішення даної проблеми, практично всі дослідники єдині в тому, що функції та компетенція будь-якого органу держави перебувають у тісному зв’язку між собою[xxiv]. Функція державного органу вказує головний напрям його діяльності, шлях до загальної мети. Для вирішення конкретних завдань, що постають на цьому шляху, за органом юридично закріплюються певні потенційні можливості, які окреслюються у праві через вид і міру можливої й належної владної поведінки (повноваження), сферу її застосування (предметну підвідомчість) та територію дії (територіальну підвідомчість). Беручи до уваги, що повноваження, предметна і територіальна підвідомчість складають поняття «компетенція», можна зробити висновок, що функції є напрямами реалізації (застосування) компетенції на шляху до поставленої перед органом мети: компетенція à функції à завдання à мета. Як цілком слушно вказує В.Ф.Погорілко, компетенція органу є похідною від його функцій, вона за змістом є більш рухомою, динамічною, пристосованою до частіших змін[xxv].

Разом з тим функції органу влади виявляються саме через сукупність усіх елементів компетенції. При цьому основні напрямки діяльності державних органів є похідними від головних функцій держави, або, іншими словами, функції держави розподіляються між усіма органами в залежності від місця кожного з них у державному механізмі.

5. Форми діяльності органів публічної влади

Під формами діяльності органів публічної влади розуміють зовнішню сторону їх функціонування, тобто сукупність його однорідних дій, які здійснюються у певних організаційних рамках, визначених законодавством. Іншими словами, форми діяльності – це однорідна діяльність органів публічної влади, через які реалізуються їх функції.

Проблема форм діяльності органів публічної влади є однією з найбільш дискусійних у сучасному державознавстві, про що свідчить розмаїтість думок щодо питання про їх класифікацію. На нашу думку, найбільш обґрунтованою і конструктивною є позиція тих учених, що, розглядаючи форми діяльності як особливий структурний елемент правового статусу органів публічної влади, розмежовують правові (юридичні

Читайте також:

<== попередня сторінка	\|	наступна сторінка ==>
Приклад 2 9 страница	\|	Організація роботи апарату ВРУ.

Не знайшли потрібну інформацію? Скористайтесь пошуком google:

Генерація сторінки за: 0.023 сек.