• Гідрологія і Гідрометрія
• Господарське право
• Економіка будівництва
• Економіка природокористування
• Економічна теорія
• Земельне право
• Історія України
• Кримінально виконавче право
• Медична радіологія
• Методи аналізу
• Міжнародне приватне право
• Міжнародний маркетинг
• Основи екології
• Предмет Політологія
• Соціальне страхування
• Технічні засоби організації дорожнього руху
• Товарознавство продовольчих товарів

Правові засади місцевого самоврядування.

Усі системи місцевого самоврядування базуються на правових угодах, які надають вищому органу управління (національному або регіональному пар­ламенту) можливість визначати правила договору. В деяких містах США і Німеччини місцеве врядування має правовий захист, закріплений в хартіях муніципального права.

Функціонування місцевого управління регулюється Конституцією, а також законами, виданими представницькими органами центрального (в унітарних державах) або регіонального (у федеративних державах) рівнів управління. У США правові засади місцевого управління визначають конституції суб'єктів федерації – штатів, у Канаді – провінцій, у Німеччині – зе­мель. Ступінь урегульованості різний: деякі конституції містять невелику кількість норм, що стосуються діяльності місцевих органів влади, інші – містять докладні описи усього, що можуть або не можуть робити органи місцевого врядування, аж до включення норм, які регламентують внутрішню організацію муніципалітетів.

Найважливішим джерелом права про місцеве самоврядування для країн Європи є Європейська хартія місцевого самоврядування, розроб­лена і прийнята Радою Європи з ініціативи Постійної конференції міс­цевих і регіональних органів влади в Європі (1985). Цей міжнародний акт запроваджує міжнародні стандарти для регулювання і гарантування прав органів місцевої влади, утверджує єдині принципи місцевого самоврядування.

Європейська хартія визначає автономію місцевого самоврядування як на­явність права і змоги місцевих органів влади регулювати і впорядковувати власні (місцеві) справи органами, обраними на основі прямого, рівного і всезагального виборчого права.Основні положення статей Хартії містять та­кож вимоги:

- гарантування права на місцеве самоврядування конституцією та законами держави;

- надання місцевим органам влади особливих повноважень поряд із делегованими з центру;

- здійснення адміністративного нагляду за місцевими органами врядування тільки у передбаченій законодавством формі;

- компенсації фінансових ресурсів на виконання делегованих згори повно­важень, а також надання місцевим органам влади права збирати місцеві податки і мати необхідні кошти на місцеві програми та послуги;

- наявності правового захисту місцевої влади для того, щоб її органи могли вільно здійснювати свої повноваження та право на самовряду­вання.

Хартія є першим багатостороннім правовим інструментом визначення і гарантування принципів місцевої автономії. Вона наголошує на цінності місцевого самоврядування як необхідного елемента плюралістичної ліберальної демократії. Країни, що приєднуються до Європейської хартії, беруть на себе зобов'язання застосовувати основні правила, які гарантують політичну, адміністративну і фінансову незалежність місцевої влади. Цей документ втілює переконаність у тому, що ступінь самоуправління місцевої вла­ди є наріжним каменем справжньої демократії.

Структура органів місцевого самоврядування.

Система місцевого самоврядування традиційно складається з двох частин: представницького органу, обраного населенням (рада, асамблея, зібрання, тощо), та виконавчого (мер, голова, бургомістр, функціонально організова­ні департаменти та відділи). Крім того, до неї можуть входити інші самов­рядні одиниці (наприклад, територіальні органи самоорганізації населення тощо).

Представницькі органиформуються на місцевому, а в деяких країнах і на регіональному рівнях шляхом виборів. Взаємовідносини між місцевим та регіональним рівнями регулюються національним законодавством або регіональними актами (у державах з федеративним устроєм). У великих містах федеративних країн повноваження суб'єкта федерації і місцевого самоврядування (муніципалітетів) можуть бути суміщені (наприклад, у Відні, Берліні). Кількість членів представницької ради регулюється правовими актами, іноді конституцією і залежить від чисельності населення. В окремих країнах вирішальне значення має традиція. Так, у США, Канаді муніципальні ради нечисельні, а в Японії навпаки – в муніципальних асамблеях налічується від 12 до 100 членів.

Великі міста поділяються на райони (округи), де діють районні (окружні) ради (Париж, Торонто та ін.). Але райони не мають самостійного статусу і власного бюджету. Міська рада визначає кошторис району спільно з район­ною адміністрацією. Термін повноважень місцевих рад коливається від од­ного до шести років. У державах з континентальною моделлю місцевого са­моврядування система управління більш-менш уніфікована в тому сенсі, що управління здійснюється за єдиним зразком як у селищних, так і в міських територіальних громадах. Вони мають однакові повноваження. В кра­їнах, де діє англосаксонське право, муніципалітети створюються тільки в містах.

Основною формою роботи місцевих представницьких органів є сесії, про­ведення яких регулюється законом (Велика Британія), актом провінційного уряду (Канада) або регламентом роботи ради (Швеція). У межах своїх пов­новажень ради створюють постійні або тимчасові комітети/комісії (з освіти, будівництва, охорони здоров'я, соціального захисту тощо). Так звані обов'язкові комітети призначаються відповідно до законодавства. Так, в Ук­раїні обов'язковою є комісія з питань бюджету.

Виконавчі органивідповідають за реалізацію рішень представницьких ор­ганів, за поточне управління місцевими справами. Вони включають у себе виконавчий орган загальної компетенції – виконавчий апарат та органи га­лузевої і спеціальної компетенції (управління, відділи, департаменти). У деяких країнах з континентальною моделлю місцевого самоврядування (Німеччині, Франції, ін.) виконавчі органи місцевого самоврядування іноді мо­жуть виконувати й деякі функції державної адміністрації в населеному пун­кті. В такому випадку виконавчий орган розглядається як складова частина і місцевого самоврядування, і державної ієрархічної системи. Функціональ­не роздвоєння іноді призводить до конфліктних ситуацій, особливо, коли мер має виборний статус, а отже мусить балансувати між місцевими і дер­жавними інтересами.

Існують величезні розбіжності у кількості персоналу виконавчих органів залежно від кількості населення та діапазону повноважень. У Канаді є муні­ципалітети, де працює одна особа (вона – клерк, скарбник, збирач податків, ухвалює нормативні акти, інспектор будівель). З іншого боку, існують міс­цеві виконавчі органи з тисячами службовців, що згруповані в функціональ­них відділах.

У світовій практиці є декілька моделей формування системи виконавчих органів на місцях, відмінності між якими стосуються розподілу повнова­жень і функцій між виконавчими та представницькими органами. Одна з них – система «слабкий мер – рада». Вона зародилася у Великій Британії і була запроваджена в деяких містах США як засіб запобігання корумпова­ної місцевої влади, коли населення не бажає довірити всі виконавчі пов­новаження одній посадовій особі. В системі «слабкий мер – рада» місцеві представницькі органи можуть обирати виконавчий орган зі свого складу. Рада наділяється фактично як нормотворчими, так і виконавчими повнова­женнями і здійснює управління місцевими справами в основному через сис­тему галузевих комітетів. Мер може обиратися як Радою, так і безпосеред­ньо населенням, але головна ознака системи «слабкий мер – рада» – обме­женість адміністративних повноважень мера.

«Слабкий мер» може мати «право вето», пропонувати Раді прийняття нор­мативних актів, головувати в раді, призначати та звільняти голів муніципальних департаментів за погодженням ради.

Іноді рада вибирає виконавчий орган влади. В окремих випадках населення вибирає головних чиновників (скарбника, клерка) для виконання деяких виконавчих функцій. Муніципальні департаменти (всі або деякі) діють під контролем відповідних комітетів ради. Рада ж найчастіше розробляє та приймає бюджет, і на нього не поширюється право вето «слабко­го» мера.

Головний недолік цієї системи – фактична відсутність однієї посадової особи, яка б відповідала за всі питання здійснення політичного курсу муніципалітету. Це призводить до дроблення та слабкої скоординованості місце­вого управління. Тому вважають, що система «слабкий мер – рада» добре функціонує лише в умовах невеликих міст та громад. Вона непридатна для великих міст, які потребують політичного й адміністративного лідера.

Друга система – «сильний мер – рада». Введення інституту «сильного ме­ра» виявилося своєрідною реакцією на надзвичайну фрагментацію місцево­го самоврядування, дифузію управлінських повноважень та практичне під­твердження того, що деконцентрація адміністративних функцій не є пана­цеєю від корупції. «Сильний» мер повинен був стати політичним і адмініс­тративним лідером муніципалітету, відповідальним за вироблений політич­ний курс та виконання програм міського розвитку. Строк повноважень ме­ра було збільшено, кількість чиновників, яких обирає населення, зменшено. Скоротилась також кількість організацій, що здійснювали функції міського управління.

Для статусу «сильного мера», якого обирає населення, характерно те, що він:

- має право вето на рішення ради, яке може бути подолано кваліфікованою більшістю членів ради;

- готує нормативні акти на розгляд ради;

- відповідає за складання та виконання муніципального бюджету;

- призначає та звільняє муніципальних чиновників;

- розподіляє функції та повноваження між муніципальними департамента­ми, здійснює, у разі необхідності, їх реорганізацію;

- вирішує питання оперативного управління містом.

Як політичний лідер муніципалітету, якого обрало населення, мер виражає інтереси міста у відносинах з центральним і регіональним урядами.

Система «сильний мер – рада» відповідає, насамперед, умовам великого міста, де концентрація владних повноважень та відповідальності продиктована необхідністю, складністю управління, неоднорідним складом насе­лення. Сильний мер покликаний бути арбітром і сприяти досягненню ком­промісу між окремими верствами населення, різними групами інтересів. Означена система несе в собі певні риси президентської форми правління і тому проектує на місцевий рівень як позитивні, так і негативні її особли­вості.

Класифікація тієї чи іншої системи «мер – рада» до певної міри умовна. Багато чого в діяльності мера і виборної муніципальної ради залежить від конкретної ситуації, традицій, що склалися в місті, розкладу політичних сил, особистості мера. У практиці деяких країн виконавчий орган не обирається, а призначається, хоч це загалом не характерно для розвинутих демок­ратичних держав. Але є й винятки: у Бельгії, Люксембурзі, Голландії мера призначає глава держави на пропозицію муніципальної ради. У цьому ви­падку він є не тільки главою місцевої адміністрації, але й представником центрального уряду.

У місцевому самоврядуванні використовуються також інші, комбіновані способи формування виконавчих органів. Так, у Канаді, США набула розповсюдження система «мер – головний адміністратор». Мер обирається муніципальною радою або населенням і здійснює здебільшого загальнополітичні й представницькі функції та виконує деякі адміністративні повноваження. Рада наймає професійного менеджера, який здійснює політику, визначену радою. Головний адміністратор виконує функції, притаманні «сильному» меру. Головною рисою цієї системи є акцент на ефективності управління та відокремлення політики від адміністрації. Управління містом будується за такими ж принципами, як і управління приватною корпораці­єю. Інститут муніципальних менеджерів використовується і функціонує також в ряді європейських країн (Німеччина, Фінляндія, Швеція, Ірландія та ін.).

Система «мер – головний адміністратор» з акцентом на професіоналізмі ефективна в умовах порівняно гомогенних спільнот завдяки знаходженню найбільш раціональних шляхів розв'язання проблем. Проте вона вважаєть­ся неприйнятною для великих міст, передусім — з політичної точки зору. Керівник, який призначається, не є підзвітним населенню, отже, виникає питання щодо адекватності цієї системи демократичним принципам і потре­бам представництва.

У деяких країнах існує так звана комісіонерська форма самоврядування, яка передбачає обрання територіальною громадою ради комісіонерів (уповноважених) у складі трьох – семи осіб. Рада одночасно виконує роль і представницького, і виконавчого органу місцевого самоврядування. Кожний з комісіонерів при цьому очолює один або кілька функціонально взаємопов'язаних департаментів.

Комбінована форма характеризується поєднанням системи «рада – головний адміністратор» з системою «сильний мер – рада». Цікавим є приклад деяких канадських міст, де застосовується комбінована форма організації місцевого самоврядування, що включає елементи трьох класичних форм: «сильний мер – рада», «рада – головний адміністратор» та комісіонерської.

Існують і інші різновиди змішаних форм місцевого самоврядування.

Головними учасниками процесів прийняття та впровадження політики на місцевому рівні є:

- виборні радники, які приймають рішення;

- старший персонал виконавчих органів, які забезпечують надання експертних, аналітичних та дорадчих рекомендацій радникам;

- виборці, які повинні бути головними в політичному процесі, висловлюючи своєю поведінкою на виборах погляди і потреби місцевої громади;

- місцеві групи, що представляють різні кола місцевої громади;

- засоби масової інформації.

Місцева демократія та її форми.

Важливою складовою будь-якої системи самоврядування є самовизначен­ня громади й надання повноважень пересічним громадянам для того, щоб вони мали змогу відігравати вирішальну роль у процесі прийняття рішень на місцевому рівні. Саме в цьому полягає головна мета місцевої демократії: за­лучити громаду до формування політики. Місцеве самоврядування – це «тренувальний майданчик» демократії, на якому громадяни дізнаються, як керувати процесами місцевого розвитку та демократичними процесами загалом. Надання можливості громадянам брати участь у виробленні та здій­сненні політики робить демократичну систему легітимною та ефективною.

Існують різні форми залучення громадян до демократичних процедур. Найпоширеніші з них – прямі (плебісцитарні) форми волевиявлення на ре­ферендумі, що дозволяють громадськості вирішувати важливі проблеми у сфері публічної політики. Вони особливо ефективні на рівні місцевого врядування, оскільки рівень обізнаності громадян щодо проблем, які потрібно розв'язувати, у цьому випадку значно вищий.

Обговорюючи питання про роль референдумів у забезпеченні місцевої де­мократії, дослідники відзначають дві основні вимоги до публічного управління:

1) усі політичні рішення мають бути легітимними;

2) найвищий ступінь легітимності досягається за допомогою рішень,
прийнятих прямим, безпосереднім голосуванням народу.

Референдум веде до легітимізації управління, бо люди схильні довіряти передовсім самим собі; «рішення, у прийнятті якого брали участь усі (або, принаймні, всі мали можливість брати участь), є більш легітимним у порівнянні з тим рішенням, у прийнятті якого всі участі не брали. Більш того, рі­шення, у прийнятті яких участь громадськості є прямою, неопосередкова­ною іншими, мають своїм наслідком більш точне вираження волі громадськості, ніж це відбувається у тих випадках, коли громадяни беруть участь тільки в обранні тих, хто приймає ці рішення замість них.

Демократизація управління на місцевому рівні можлива шляхом застосування наступних трьох видів прямого волевиявлення: місцева ініціатива, місцевий референдум, відкликання посадової особи, радників (депутатів).

Місцева ініціатива надає кожному можливість ініціювати місцеву подію. Коли певна кількість людей (встановлений законодавством відсоток виборців) звертається з підписаною петицію, рішення ставиться на голосування радників. У разі схвалення таке рішення набуває сили.

Місцевий референдум дає змогу представницькому органу, який прийняв рішення, передати питання на розгляд (схвалення) виборців, перш ніж воно набере сили.

Відкликання – спосіб, який дозволяє виборцям усунути з посади мера, радника, іноді службовця. Як і в місцевій ініціативі, цей процес розпочинається з петиції, яку підписує певний відсоток виборців. Після того, як пода­не прохання задоволене, проводяться спеціальні вибори, під час яких ви­борці визначають, чи особа буде усунута з посади.

Інший демократичний механізм, який надає можливість безпосереднього залучення громадян до процесу вироблення політики, – це щорічні міські збори для обговорення місцевих справ. Хоча законодавче визначення влади громадян на таких зборах переважно нечітке, їх рішення не можуть бути проігноровані радами. Багато рад дотримуються букви закону і скликають щорічні міські збори. Проте трапляється, що сам дух закону вихолощується. Деякі ради, наприклад, використовують збори для «щорічного звіту ради пе­ред населенням», замість обговорення політики. Застосовуються й різні способи уникнення щорічних зборів. Тому в багатьох законодавчих актах передбачається механізм запобігання подібним зловживанням міських рад. У разі, якщо рада відмовляється проводити щорічні збори, в деяких країнах передбачений механізм, за допомогою якого мешканці міста можуть скликати такі збори через петицію.

Крім того, участь громадян у місцевих справах може забезпечуватися шляхом організації громадських обговорень, залучення до роботи в дорадчих, консультативних комітетах, тимчасових групах тощо.

Майже 300 років обговорюються питання про те, якими мають бути відносини між виборцями та їх представниками і яка система представництва їх забезпечує. Існують дві теорії представництва: мандатна та теорія неза­лежності. Представники мандатної теорії вважають, що ідеальним варіан­том є зібрання всієї спільноти з метою вироблення владних рішень. Оскіль­ки пряма демократія часто не застосовується (окрім невеликих громад), то найкращою альтернативою їй визнається обрання представників, які, за ці­єю теорією, повинні радитись зі своїми виборцями перед голосуванням з усіх важливих для даної громади питань. Представник, який не може кваліфіковано захищати інтереси і втілювати в рішення погляди своїх виборців, повинен піти у відставку.

Представники теорії незалежного представництва вважають, що справа управління занадто складна для простої людини. Тому представник, якого обрали виборці, повинен самостійно виробляти позицію при прийнятті рішень, покладаючись на здоровий глузд і ситуацію, що склалася, – незалежно від того, наскільки точно його судження віддзеркалюють погляди вибор­ців. На думку прихильників цієї теорії, жорстка обмеженість позиції представників поглядами своїх виборців унеможливить досягнення компромісів у будь-якому представницькому органі.

З іншого боку, коли люди відчувають, що їх представляють неадекватно або й зовсім не представляють, вони стають цинічними в своїх судженнях щодо демократичного процесу. Здебільшого преса виступає на боці громадськості і вдається до критики рад. Досвідчені й демократично налаштовані представники вміють і хочуть рахуватися з громадськістю.

Дискусійним є питання про політичні й управлінські функції місцевого самоврядування. Місцеві політики не є ідеологами; вони використовують професійний досвід при прийнятті програм і формуванні політики. Як мовиться, немає ліберального чи консервативного способу мостити вулицю – є тільки правильний спосіб. Водночас, професійні управлінці усвідомлюють свою відповідальність перед громадою, що «ріднить» їх з політиками.

Активні спроби деполітизувати сферу місцевого управління, вивести її з-під влади партійних організацій робилися у США. В інтересах сприяння економічній ефективності місцевий уряд повинен був управлятись професійною бюрократією як приватний бізнес. Прихильники цього підходу схильні розглядати політику як неприйнятну для місцевої громади; вони розуміють управління містом як вирішення низки технічних і управлінських проблем, які можуть бути розв'язані тільки за допомогою висококваліфікованих інженерів і управлінців.

Критики цього підходу вказують на його головний недолік. Він полягає у тому, що коли зникає «сторонництво» і депутатів рад обирають на загальних засадах, страждають основні принципи демократії, вибір політики рад звужу­ється, розмиваються межі процесу політичної підзвітності та відповідальнос­ті. Навіть у невеликих, відносно однорідних спільнотах, існують соціальні й економічні розбіжності, які можна краще виразити через партійні позиції.

Прибічники політичної відповідальності підкреслюють, що відповідальність обраних посадових осіб перед виборцями зростає завдяки політично активному громадянству. Політологи показали, що вибори на партійній основі й територіальне представництво відзначається більшою кількістю тих, хто бере участь у виборах. Крім того, професійне управління у громадсько­му секторі часто «розмиває» межі повноважень і відповідальності, оскільки бюрократичний апарат може бути ізольованим як від громадян, так і від обраних посадових осіб. На противагу цьому, політична відповідальність пе­редбачає, що обрана посадова особа безпосередньо відповідальна за управління місцевими справами.

Відмінність між цими двома підходами проявляється й у бюджетному процесі. Прибічники професійного управління стверджують, що формувати бюджет повинні фахівці, професіонали. Прибічники політичної відповідальності та підзвітності заявляють, що обрані представники повинні роз­робляти бюджет відповідно до потреб громадян, визнаючи, що встановлен­ня бюджетних пріоритетів великою мірою є політичним процесом.

У більшості європейських демократій участь партій у місцевому врядуванні допускається. В Північній Америці це є предметом дискусій, але біль­шість схиляється до думки, що навіть у великих містах місцеві органи влади повинні бути звільнені від партійного впливу і втручання, тому що місцеві питання не пов'язані з ідеологічними конфліктами, притаманними націо­нальній політиці.

Однією з сучасних вимог до здійснення публічної політики є навернення громадськості до місцевої політики. У 60-70-ті роки це отримало назву «демократії знизу». Одним із шляхів до неї на рівні міста стала децентралізація управління і створення напівавтономних сусідських корпорацій,що мали право на оподаткування та розподіл послуг. Особливо це стосувалось вели­ких міст. Керувати такими корпораціями повинні були самі громадяни..

Не завжди практика учасницької демократії на рівні сусідства була успішною. Проте ідею підхопила як громадськість, так і академічні кола. Політо­логи продовжують розробляти концепції ефективного залучення громадян до прийняття місцевих рішень. Адже «демократія знизу» є спробою зробити демократичне правління дієвим у складному суспільстві з постійно зроста­ючим населенням, за умов, коли представницька демократія часто не спрацьовує.

Читайте також:

1. A) правові і процесуальні основи судово-медичної експертизи
2. Адміністративні правовідносини
3. Адміністративно-правові (організаційно-адміністративні) методи мотивації
4. Адміністративно-правові відносини
5. Адміністративно-правові відносини
6. Адміністративно-правові методи забезпечення економічного механізму управління охороною довкілля
7. Адміністративно-правові норми
8. Адміністративно-правові норми поділяють на види за різними критеріями.
9. Апеляційні скарги на ухвали місцевого господарського суду
10. Базові засади менеджменту
11. Банківські правовідносини
12. Банківські правовідносини мають такі самі характерні риси, що властиві усім видам правовідносин, але в них є і свої специфічні ознаки.

Переглядів: 1347