Основні теорії та школи управління суспільством і країною другої половини XX століття.

Перші спроби наукового обґрунтування державного управління були зроблені камералістами Австрії та Німеччини у XVIІ ст. (kameralien у перекладі з німецької означає «наука державного управління»). Курс із даної науки читався у тогочасних університетах. Перша публікація з камеральних наук датується 1707 роком, коли вийшла книга «Трактат про поліцію» Ніколаса де ля Маре. У Німеччині протягом 1758-1764 років опубліковано кілька робіт з проблем державного управління А. Юсті, який разом з Ж. Пютером заклав основи камеральних наук. Але найвідомішим ученим-камералістом вважається Лоренц Штейн - професор університету у Кіллі, праця якого «Теорія державного управління» у 8-ми томах побачила світ у 1866-1884 роках. Штейн та його учні, зокрема Людвіг Гумплович, не обмежувалися лише теоретичними узагальненнями в сфері державного управління, їхні праці стали основою практичних дій з перетворення колегіальних установ у міністерства, організації роботи зі службовцями. У 1898 р. вийшла книга «Теорія державного управління» американського вченого Р. Бентлі.

Незважаючи на давню історію, державне управління в сучасному розумінні - це здобуток новітнього часу. Термін політико-управлінські науки (policy sciences) був уведений в 1930-1940 роках одним із засновників Чикагської школи політичного біхевіоризму Г. Лассуеллом. Нова галузь знань виникла в час становлення індустріального демократичного суспільства, коли зародилися нові відносини між людьми. У цих умовах демократія стає адекватною формою організації суспільно-політичного життя і вимагає наукового обґрунтування світових досягнень управлінської думки. Саме конкурентне суспільство породжує попит на управлінську науку, створюючи оптимальні умови для її розвитку. Адже досвіду і навиків, логіки і мистецтва керівництва вже недостатньо для ефективного управління соціально-економічними процесами і явищами. Потрібен науковий підхід до організації роботи апарату державного управління. За словами Д. Валдо: «Управління вивчалося від початку історії, але рідко коли цьому вивченню була властива самосвідомість, і ніколи воно не досліджувалося в такому масштабі і з такою наполегливістю, як тепер».

Крім того, виникла нагальна потреба в інтеграції і подоланні традиційних існуючих бар'єрів у середовищі суспільних наук, що дозволило б не тільки усунути дублювання проблематик і заповнити «білі плями» на стиках дисциплін, а й спрямувати наукові результати на практичне розв'язання проблем державотворення. У результаті, у другій половині XX ст. у США сформувалася нова галузь знання - політичне управління, що утворилося на стиках предметних полів трьох блоків соціально-гуманітарних дисциплін; 1) соціально-політичного (політична, соціологічна, економічна науки); 2) когнітивно-епістемологічного (філософія, психологія, інформаційно-комунікативні дослідження); 3) менеджерського (державне адміністрування, організаційна теорія, загальний менеджмент, військова наука). Піонерами цього міждисциплінарного синтезу кінця 40-х - початку 50-х років стали Г. Лассуелл і Г. Саймон. Перший (спільно з Д. Лернером) у 1951 р. опублікував новаторську працю «Політико-управлінські науки», другий - у 1947 р. видав монографію «Адміністративна поведінка: дослідження процесів прийняття рішень в адміністративних органах», яка принесла авторові Нобелівську премію. Г. Саймон у своїх працях послідовно обґрунтовував ідею створення адміністративної науки (administrative science) як універсально-загальної теорії державного управління. Визначаючи місце і роль управлінської науки, вчений охарактеризував її «як частину акумульованого і визнаного знання, що систематизоване й сформульоване відповідно до встановлених загальних істин та закономірностей і є не тільки поєднанням багатьох дисциплін, але й новою самостійною наукою у сфері соціології. Це всеохоплююче, глибоке та філософське знання».

Згодом, у 1980-1990-х роках широке розповсюдження в країнах Заходу отримала концепція так званого нового державного управління (new public management), прихильники якої виходили з ідеї Саймона щодо впровадження в діяльність державних органів передових технологій бізнес-менеджменту.

Суттєвий вплив на становлення теорії державного управління справила організаційна наука, що досліджувала теоретичні, соціологічні та психологічні проблеми організацій.

Учені виділяють три етапи у невеликій історії становлення сучасної науки державного управління: формування вихідних підходів і концептів (кінець 30-х - друга половина 50-х років); інституціоналізація напряму як університетської навчальної і науково/дисципліни (кінець 50-х- 70-ті роки); розвиток теоретичних та емпіричних напрямів науки, диференціація і спеціалізація напрямів і підгалузей (80—90-ті роки).

Поступово завершується практично повна монополія США у зазначеній сфері. Створюються європейські дослідницькі центри, наука управління посідає офіційне місце у програмах правничих факультетів та інститутів політології багатьох країн Європи (Франція, Німеччина, Велика Британія, Нідерланди, Скандинавські країни). Починають діяльність Європейська асоціація з державного управління (EPAN) та Асоціація інститутів і шкіл державного управління в Центральній та Східній Європі (NISPASEE). Виходять журнали з указаної проблематики («Journal of European Public Policy», «Journal of Public Policy»). Сьогодні управлінські дисципліни викладаються у вищих навчальних закладах Азії, Австралії, Латинської Америки і Африки. Поступово вони стають повноправними предметами в університетах Східної Європи, у тому числі України, де вже введено курси «Державне управління», «Державна служба» та інші.

З метою інтернаціоналізації та стандартизації державного управління у 1999 р. утворено Європейську асоціацію з акредитації державного управління (ЕАРАА). Сьогодні ідентифіковано понад 140 журналів, що є фаховими з державного управління. Накопичений досвід у сфері державного управління в Північній Америці дав підстави для видання серії книг під загальною назвою «Класики державного управління».

Американський професор Глен Райт розрізняє два підходи у визначенні предмета державного управління; американський їв європейський. Американський - менш чіткий, але відкриває шлях для багатодисциплінарного методу вивчення державного управління (економіки, організації, системології, кібернетики, психології, соціології та ін.), сфокусованого на процесах і функціях управління. Європейський підхід ґрунтується на більш давній традиції, заснованій на праві, яка визначає державне управління як галузь юридичної науки. Так, німецькі юристи, аналізуючи державне управління, традиційно розуміють його як адміністративну діяльність, що чітко регламентована законом. Один із засновників і класик німецького адміністративного права Отто Майєр у своїх працях обґрунтував теорію правової держави (rechtsstaat), тобто держави, в якій править закон, яка визнає ідею верховенства права, і в якій належним чином існує впорядковане адміністративне право, що визначає зміст і межі державного управління. В європейському розумінні дається точне визначення предмета державного управління. Це пояснюється тривалим асоціюванням адміністративної служби в Європі зі здійсненням законів та невтручанням чиновників у політичні процеси. Державні службовці європейських країн дотримуються жорсткішого розмежування управлінської діяльності та політики. Навчальний метод тут ґрунтується на традиційному лекційному підході, а основний акцент робиться на засвоєнні правових знань. Саме знання закону та застосування юридичних норм створює основу прийняття управлінських рішень державними службовцями європейських країн.

Отже, якщо у європейському підході перевага надається теоретичному навчанню перед практичними методами з наголосом на юридичному аспекті, то в американському, навпаки - переважає підхід розв'язання проблем, заснований на багатодисциплінарній основі. Слід зазначити, що американський та європейський підходи є досить умовними, вони обидва пристосовані до політичних, економічних і соціальних умов відповідних держав.

На сучасному етапі розвитку науки управління державою перш за все оформляються дві взаємозалежні дисципліни: вивчення публічної адміністрації (public administration), тобто сукупності органів публічного управління, норм, що регулюють їх діяльність та практики її здійснення і вивчення публічних політик або публічного управління (public policy), тобто управлінських процесів від моменту виникнення проблеми до отримання результату управлінського впливу. Спочатку обидві дисципліни носять переважно прикладний (а значить, обмежений національним досвідом) характер, лише пізніше обростаючи - за потребою - солідним шаром теоретичних досліджень. Серед провідних дисциплін публічно-управлінського циклу з'являються такі як теорія (державних) організацій, теорія прийняття рішень, спеціальні дисципліни, пов'язані з управлінською діяльністю в окремих сферах і т.д.

У зарубіжному публічному управлінні сформувалося кілька великих наукових шкіл, представники яких розсіяні по різних країнах. Незважаючи на найважливіше значення "ізольованих" робіт, автори яких не можуть бути однозначно віднесені до будь-то школі, "нормальна наука" робиться в основному в рамках усталених напрямків.

Школа "суспільного вибору" (Public Choice) довгий час була лідером у вивченні державного управління в англомовному світі. Автори, що об'єднуються цим ярликом (Г. Таллок, Е. Даунс, В. Ніскейнен та ін), створювали свої концепції під сильним впливом економічних, перш за все мікроекономічних підходів. Саме поняття "суспільного вибору", - політична аналогія вибору покупця на ринку: кожен індивід прагне з мінімальними витратами придбати максимально якісний товар. Та політика, програма, партія, яку обирає більшість незалежних один від одного індивідів і є результатом "суспільного вибору". Проте найбільший вплив школи пов'язаний не з додатком до державно-управлінської діяльності і до політики економічних категорій (цим займалися й інші численні автори, орієнтовані на ринкову ідеологію). Головне значення робіт представників підходу Public Choice пов'язане з критикою бюрократії і з розробкою альтернатив бюрократичному управлінню: на їхню думку, державні службовці настільки ж індивідуалістично, що й інші люди, і використовують свої можливості для досягнення власних цілей.

Французька школа "соціології організацій" (sociologie des organisations) представлена такими авторами як М. Крозьє, Ж.-К. Теніг, Е. Фрідберг та ін Незважаючи на самоназва, велика частина робіт в рамках цього напряму присвячена діяльності державних органів, - як на французькому, так і на порівняльному матеріалі. В основі підходу "соціологів організацій" лежить уявлення про державне управління як про взаємодію конкуруючих груп, кожна з яких прагне отримати додаткові ресурси, часто за рахунок інших: цими ресурсами можуть бути влада, бюджетні кошти, незалежність від вищих органів і т.д. Для досягнення цих цілей кожна група (місцеві еліти, вищі державні чиновники, службовці низових ланок, працівники галузевих міністерств і т.д.) реалізує певні стратегії. Стратегії можуть повторюватися, взаємодіяти, і, таким чином, формують особливі "системи дії" - суть державного управління. Аналіз цих систем дозволяє не тільки зрозуміти як реально функціонує державне управління, але і модернізувати його з урахуванням колективних мотивацій і структурних характеристик певних груп і організацій

"Когнітивний підхід" до державного управління представлений такими дослідниками як Б. Жобер, П. Мюллер (Франція). З точки зору цих авторів, основний зміст державного управління визначається системами уявлень різних учасників процесу. Яка політика буде проводитися державою, як вона буде здійснюватися, - все це залежить від того, як ініціатори та виконавці уявляють собі пов'язані з нею проблеми. Отже, головним завданням є вивчення структури уявлень, їх формування та зміну. Представники цього напряму вводять такі поняття як "управлінські парадигми", "системи переконань", "референціали", покликані структурувати вивчення уявлень, сприяти складанню "ментальних карт" державного управління. "Евристичний інтерес пов'язаний з виявленням цих різних складових спирається на можливість аналітично ізолювати процеси, через які виробляються і легітимізується уявлення, переконання, дії, - зокрема, якщо мова йде про державу, у вигляді державної політики".

"Інституціоналізм" і "неоінституціоналізм" у вивченні публічного управління - загальні назви для глобальних підходів, присутніх в дослідницьких традиціях різних країн. Об'єднує (нео) інституціоналістів увагу до інститутів та їх ролі в державному управлінні. Це досить яскрава відмінна риса, оскільки для більшості представників інших напрямів існуючі інститути і "їх" діяльність - лише елементи контексту, загального фону, а аж ніяк не зміст публічного управління. Однак самі інститути можуть розумітися по-різному: багато авторів налічують в сучасній науці три абсолютно різних, несхожих один з одним неоінстітуціоналізма, - і це не рахуючи традиційного інституціоналізму та економічних підходів, що носять те ж ім'я. Незалежно від того, інтерпретуються чи інститути в юридичному сенсі (правові інститути), в організаційному (органи управління до їх повноважень), або в соціологічному (соціальні інститути), прихильники цих підходів насамперед приділяють увагу безособовим, структурних елементів взаємодії, усталеним схемами, " правил гри "і т.д.

Кількість різних підходів, концепцій та дослідницьких схем, пов'язаних з публічним управлінням неймовірно велике. Однак представлені тут школи можна віднести до найбільш відомим і найбільш впливовим.

Читайте також:

<== попередня сторінка	\|	наступна сторінка ==>
Джерела ідей управління суспільством і країною. Формування та розвиток теорій управління суспільством і країною.	\|	Японський варіант людських стосунків. Соціально-інженерний та гуманітарний підходи.

Не знайшли потрібну інформацію? Скористайтесь пошуком google:

Генерація сторінки за: 0.015 сек.