• Гідрологія і Гідрометрія
• Господарське право
• Економіка будівництва
• Економіка природокористування
• Економічна теорія
• Земельне право
• Історія України
• Кримінально виконавче право
• Медична радіологія
• Методи аналізу
• Міжнародне приватне право
• Міжнародний маркетинг
• Основи екології
• Предмет Політологія
• Соціальне страхування
• Технічні засоби організації дорожнього руху
• Товарознавство продовольчих товарів

Поняття місцевого самоврядування та його особливості

У більшості демократичних країн світу організацію влади на місцях, тобто управління місцевими справами, здійснюють:

— через відповідні місцеві органи виконавчої влади (дер­жавні адміністрації), які призначаються Президентом та ви­щими центральними органами виконавчої влади;

— через представницькі та виконавчі органи, які обира­ються населенням відповідних адміністративно-територіаль­них одиниць. Зокрема, представницькі органи звичайно мають назву органів місцевого самоврядування або муніци­пального управління.

Для з'ясування поняття місцевого самоврядування в Ук­раїні та його особливостей необхідно порівняти зміст понять "місцеве управління" та "місцеве самоврядування".

У юридичній науці часто-густо ці категорії штучно розво­дяться, виходячи з наявності двох різних систем — місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядуван­ня, які функціонують на місцевому рівні.

За такого підходу під місцевим управлінням розумілися державні органи, які створювалися центром і представляли на місцях державну адміністрацію.

Під місцевим самоврядуванням розумілися місцеві представницькі органи.

Такий підхід має низку недоліків. По-перше, не можна з'ясувати різницю між цими категоріями, оскільки як дер­жавні адміністрації, так і ради місцевого самоврядування є органами держави; по-друге, не враховується та обставина,

-513-

що функції місцевого самоврядування згідно з Конституцією України може виконувати, крім представницьких і вико­навчих органів, також територіальний колектив даної адмі­ністративно-територіальної одиниці; по-третє, у багатьох країнах, зокрема у Великій Британії, взагалі немає представ­ницьких центрів на місцях, внаслідок чого формально можна зробити висновок про те, що у цій країні взагалі немає міс­цевого управління.

Подібні недоліки пояснюються тим, що в сучасний період відбувається трансформація місцевого самоврядування від класичного його змісту до сучасної моделі.

Справа у тому, що місцеве самоврядування склалося в результаті муніципальних реформ XIX ст., тобто в період пе­реходу від феодалізму до буржуазного ладу. Основою діяль­ності буржуазії завжди були міста, а однією з головних її ви­мог було надання їм самостійності в управлінні місцевими справами, забезпечення їм громадівського самоврядування, вільного від нагляду та втручання з боку органів центральної

влади.

Саме тому з середини XIX ст. таке управління на місцях іменувалося місцевим самоврядуванням, що відповідало

реаліям того часу.

Існували такі основні моделі (системи) місцевого само­врядування, які відповідали основним правовим системам того часу, — англосаксонська (англійська) та континенталь­на (французька).

Сутність англосаксонської системи полягає в тому, що за основу взято теорію природних прав людини та громадян­ського суспільства. Згідно з цим місцеві органи виступають на певній території автономно, у межах своїх повноважень; немає безпосередньої підпорядкованості нижчих органів ви­щестоящим; відсутні на місцях уповноважені центральних органів влади, які опікуються місцевими представницькими органами; населення має право обирати окремих посадових осіб (наприклад, голів рад); контроль за діяльністю місцевих органів мають право здійснювати окремі міністерства та су­дові органи.

Така система склалася у Великій Британії починаючи з середніх віків, а також у США, Канаді, Австралії, Швейцарії та ін.

-514-

Проте, у більшості країн світу (континентальна Європа, Латинська Америка, Близький Схід) була впроваджена в життя континентальна (французька) модель самоврядуван­ня. Особливістю її є те, що вона заснована на сполученні безпосереднього державного управління (префекти, держав­ні адміністрації) на місцях та місцевого самоврядування. Представники державної адміністрації в межах адміністра­тивно-територіальних одиниць здійснюють нагляд за діяль­ністю місцевих представницьких органів. Крім того, така система місцевого самоврядування може характеризуватися певною підпорядкованістю нижчих ланок вищестоящим.

У деяких країнах (Австрія, Німеччина, Японія) місцеве самоврядування будується на основі сполучення цих систем.

У другій половині XX ст. з'явилася "радянська" модель місцевого самоврядування, яка принципово відрізнялася від двох вище перелічених моделей, оскільки в її основу було покладено принципи поєднання влад та повновладдя пред­ставницьких органів на певній території; проведення у жит­тя актів центральних органів державної влади; ієрархічна субпідпорядкованість усіх ланок радянської системи. Цю мо­дель було впроваджено в усіх колишніх соціалістичних кра­їнах Східної Європи, Азії, на Кубі та ін.

У сучасний період країни Східної Європи відмовилися від цієї моделі, прийнявши за основу континентальну модель місцевого самоврядування як найбільш близьку їхнім право­вим системам.

На підставі проаналізованих моделей місцевого самовря­дування виникло багато концепцій місцевого самовряду­вання, серед яких у сучасний період застосовуються три концепції місцевого самоврядування — громадівська, дер­жавницька та теорія муніципального дуалізму.

Згідно з громадівською теорією місцевого самовряду­вання остання розглядається як самостійна форма публічної влади (муніципальна або місцева влада), суб'єктом якої є територіальний колектив—елемент громадянського суспільства.

Державницька теорія виходить з того, що місцеве само­врядування є однією з форм (поряд з територіальною авто­номією) децентралізації державної влади на рівні територі­альних колективів, а правоздатність останніх на самостійне вирішення питань місцевого значення трактується її при­хильниками як така, що походить виключно від держави.

-515-

Звідси джерелом місцевого самоврядування визнається не територіальний колектив, а держава.

Нарешті, теорія муніципального дуалізму (громадів-сько-державницька теорія) визнає ознаки місцевого самовря­дування незалежними від держави лише при розв'язанні су­то господарських та громадських справ, а в політичній сфері вони розглядаються як органи держави, що виконують дер­жавні функції.

Підсумовуючи викладене, можна зробити висновок, що існуючі теорії місцевого самоврядування вирішують по суті одну й ту саму проблему — централізації, або деконцентра-ції, та децентралізації державної влади на місцях.

Отже, навряд чи на практиці можна провести чітку межу між функціями державного управління і місцевого самовря­дування, оскільки ці органи звичайно здійснюють не лише місцеві функції, а й вирішують певне коло завдань, які вип­ливають з централізованого державного управління.

Сучасна політична наука розглядає місцеве управління з урахуванням таких категорій, як "деконцентрація" і "децен­тралізація". Деконцентрація — це передача повноважень службовцям, які призначаються центральною владою, а та­кож дроблення влад певного рівня. Децентралізація — по­лягає в передачі центром окремих власних повноважень міс­цевим органам.

Поряд з деконцентрацією та децентралізацією існує і так звана Революція, яка має регіональний характер і асоціюєть­ся з делегуванням центральним урядом повноважень не всім, а деяким місцевим органам при певному збереженні су­веренітету центру. При цьому розрізняють законодавчу дево-люцію (передача права видавати закони органом певного регіону) і адміністративну деволюцію (передача права здій­снювати закони і політику, які встановлюються центром, конкретизуючи їх стосовно до специфіки даного регіону).

В сучасний період розширення сфери послуг, які нада­ються демократичними державами своїм громадянам, спри­чиняє подвійний вплив на функціонування місцевого управ­ління. З одного боку, посилюється роль і відповідальність місцевих органів у реалізації урядових програм, а звідси й політики уряду на місцях, зокрема, в наданні різних послуг населенню, що в свою чергу визначає заінтересованість дер­жави в ефективному функціонуванні місцевого управління,

- 516 -

підвищенні впливу місцевих органів на політичні процеси в цілому; з другого, — посилилася інтеграція місцевих органів у державний механізм, що призводить до втрати місцевим самоврядуванням максимальної самостійності.

На підставі викладеного можна визначити поки що за­гальні поняття місцевого державного управління та місцево­го самоврядування.

Місцеве державне управління — це владний вплив дер­жави на різноманітні суспільні процеси в межах адміністра­тивно-територіальних одиниць, який здійснюється державни­ми органами виконавчої влади та посадовими особами, що призначаються центральною владою і підзвітні їй.

Місцеве самоврядування — це право населення адмі­ністративно-територіальних одиниць безпосередньо або че­рез обрані ними органи місцевого самоврядування вирішува­ти в межах Конституції і законів значну частину державних і громадських справ.

Яка ж з вище перелічених теорій місцевого самовряду­вання стала основою для створення законодавства про міс­цеве самоврядування в Україні?

Україна, як і інші країни СНД, пройшла складний шлях переходу від "радянської" моделі місцевого самоврядування до створення власної законодавчої бази з цього питання.

Це положення підтверджують навіть назви тих профіль­них законів з цього питання, які були прийняті в Україні з 1990 до 1994р.

До них належать:

1. Закон України "Про місцеві Ради народних депутатів Української РСР і місцеве самоврядування" від 7 грудня 1990р.

2. Закон України "Про місцеві Ради народних депутатів, місцеве і регіональне самоврядування" від 26 березня 1992 р.

3. Закон України "Про формування місцевих органів вла­ди і самоврядування" від 3 лютого 1994 р.

4. Закон України "Про внесення змін і доповнень до За­кону України "Про формування місцевих органів влади і са­моврядування" від 28 червня 1994 р.

По-перше, навіть перелік цих законів свідчить про те, що законодавець не відмовився від "радянської" моделі самовря­дування, а прагнув поєднати Ради з місцевим самоврядуван­ням; по-друге, внаслідок цього не було визначено й загальне

-517-

поняття місцевого самоврядування та його складові; по-тре­тє, не було встановлено правове становище територіальних громад. Тобто практично правовий статус місцевого само­врядування в Україні не був визначений.

Визначення статусу місцевого самоврядування у ст. 47 Конституційного договору між Верховною Радою і Президен­том України "Про основні засади організації та функціону­вання державної влади і місцевого самоврядування в Україні _: на період прийняття Конституції України" від 18 червня 1995 р., на жаль, не було здійснено. ?

Заходи ж, які проводила центральна виконавча влада з делегування повноважень на місцевий рівень, фактично ніве­лювали основні принципи місцевого самоврядування, зводя­чи її органи на місцях до низової ланки органів виконавчої влади, підзвітних та підконтрольних вищестоящим виконав­чим органам та центру. Тобто так звана вертикаль виконав­чої влади фактично завершувалася на рівні низової ланки рад.

Конституція України 1996 р. не усунула зазначені недо­ліки, а це призвело до того, що питання про сутність місце­вого самоврядування в Україні не вирішено до кінця.

Стаття 5 Конституції України стверджує, що влада в Ук­раїні здійснюється через органи державної влади та органи місцевого самоврядування, тобто вони визнаються рівно­правними.

Але у ст. 6 Конституції йдеться про дійсне здійснення державної влади органами України, а ст. 7 Основного Зако­ну лише визнає і гарантує існування місцевого самовряду­вання, що ставить владу і самоврядування у явно нерівне становище. '

Конституція України присвячує місцевому самоврядуван- І ню розділ XI (ст. 140—146). І

Згідно зі ст. 140 Конституції основним елементом місце- \ вого самоврядування в Україні є територіальна громада.

"Місцеве самоврядування, як зазначено у ч. 1 цієї статті, є правом територіальної громади — жителів села чи добро­вільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, | селища та міста — самостійно вирішувати питання місцево- | го значення в межах Конституції і законів України". •*

У ч. З ст. 140 Основного Закону вже стверджується, що питання місцевого значення вирішуються як безпосередньо

-518-

громадою, так і через органи самоврядування, тобто не само­стійно колективом громади.

Оскільки Україна 17 липня 1997 р. ратифікувала Євро­пейську хартію про місцеве самоврядування, прийнятою Ра­дою Європи 15 жовтня 1985 р., доцільно проаналізувати як це визначення погоджується з основними вихідними поло­женнями цього документа, який після ратифікації має бути імплементований у внутрішнє законодавство України.

Стаття 3 Хартії так визначає поняття місцевого самовря­дування: "Під місцевим самоврядуванням розуміється право і реальна здатність органів місцевого самоврядування регла­ментувати значну частину державних справ і управляти нею, діючи в межах закону, під свою відповідальність і в ін­тересах місцевого населення.

Це право здійснюється радами або зборами, що склада­ються з членів, обраних шляхом вільного, таємного, рівного, прямого і загального голосування. Ради чи збори можуть ма­ти підзвітні і виконавчі органи. Це положення не виключає звернення до зборів громадян, референдуму або будь-якої ін­шої форми прямої участі громадян там, де це допускається законом".

Отже, Хартія основним елементом місцевого самовряду­вання визнає органи, а не територіальні колективи. І це та­кож цілком закономірно, адже вся історія існування само­врядування протягом багатьох віків довела, що державні і місцеві справи здатні на місцях вирішувати відповідні орга­ни, які працюють, на відміну від громади постійно, кваліфі­ковано і повинні нести відповідальність за свою діяльність, що не властиво територіальній громаді.

Слід зазначити, що Закон України "Про місцеве самовря­дування в Україні" від 21 травня 1997 р. у ст. 2 намагався скоригувати невдале визначення поняття місцевого самовря­дування, викладене у ст. 140 Конституції України, незва-. жаючи на те, що це порушує Основний Закон.

"Місцеве самоврядування в Україні, — зазначається у цій статті, — це гарантоване державою право і реальна здат­ність (не місцевого самоврядування у цілому, як це зазнача­ється у Хартії), територіальної громади — жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кіль­кох сіл, селища, міста — самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішу­єш -

вати питання місцевого значення у межах Конституції і за­конів України".

Тут виникає низка питань. Перш за все, чим пояснюєть­ся прагнення законодавців стверджувати, що основою само­врядування є громада, якщо це суперечить вимогам Хартії? Як бути в тому разі, якщо продеклароване місцеве само­врядування не має реальної здатності вирішувати визначені законом питання?

Чому законодавець ігнорує положення Хартії щодо за­значеної частини не лише місцевих, а й державних справ, які мають здійснювати органи місцевого самоврядування?

І, нарешті, щодо територіальної громади. Треба усвідоми­ти, що громада сучасного періоду розбудови України зовсім не та, що була в період реформування місцевого самовряду­вання в Росії у 1862 р. та надуманого громадського самовря­дування радянського періоду. Тому закріплення її як основ­ного елемента місцевого самоврядування є декларативним, тобто таким, що не відповідає реаліям сьогодення.

Крім того, у ст. 10 Закону України "Про місцеве самовря­дування в Україні" з'ясовується, що обласні та районні ради, які є органами місцевого самоврядування, не мають власних громад, а лише представляють спільні інтереси громад сіл, міст, що нелогічно і суперечить ст. 140 Конституції України. Отже, можна зробити загальний висновок про те, що Ук­раїна поки що остаточно не визначилася щодо вибору моделі місцевого самоврядування.

Які ж особливості такого сполучення? Принцип розподілу влад пов'язаний з принципом місце­вого самоврядування, який забезпечує, поряд з централіза­цією системи управління, її децентралізацію на місцевому рівні (цей принцип проголошений лише стосовно державної влади, що є недоліком ст. 132 Конституції України).

Положення про надання права територіальній громаді вирішувати питання місцевого життя більш вдало визначено у ст. 132 Конституції Російської Федерації, де зазначається, що таке право належить населенню відповідних адміністра­тивно-територіальних одиниць.

Органи місцевого самоврядування є самостійними в ме­жах повноважень, визначених Конституцією (ст. 140) і зако­нами України. Водночас органи державної влади мають пра­во забезпечувати державний контроль за реалізацією

-520-

закріплених у законодавстві прав і свобод людини і громадя­нина, а також їх захисту.

Місцеве самоврядування інтегровано в загальну систему управління справами держави і суспільства. Воно є формою самоорганізації населення у вигляді територіальної громади для вирішення своїх завдань, тобто формою здійснення пуб­лічної влади, влади народу, що має бути в майбутньому.

А поки що основний тягар зі здійснення повноважень місцевого самоврядування несуть їх органи, наділені багать­ма правами та обов'язками державних органів, зокрема владними повноваженнями, правом приймати відповідні рі­шення, обов'язкові для всіх, і вимагати їх виконання.

Таким чином, в Україні запроваджено державницьку концепцію місцевого самоврядування із залишками "радянської" моделі, що на практиці означає безпосереднє втручання в діяльність органів і посадових осіб місцевого са­моврядування виконавчої влади в особі місцевих державних адміністрацій.

Закономірно, що на сучасному етапі розвитку місцевого самоврядування в Україні виникла нагальна необхідність проведення муніципальної реформи, основними напрямами якої є:

— передача значної частини повноважень органів дер­жавної виконавчої влади місцевому самоврядуванню;

— вирішення основних повноважень місцевого самовря­дування територіальною громадою, з нормативним закріп­ленням їх у статуті громадян;

— прийняття низки законодавчих актів, які б зміцню­вали матеріально-фінансову самостійність місцевого самов­рядування, зокрема, "Про комунальну власність місцевого самоврядування", "Про земельну комунальну власність місцевого самоврядування", "Про місцеві податки і збори" тощо;

— передбачення у відповідних нормативно-правових актах суворої відповідальності голів місцевих державних адміністрацій за втручання в діяльність органів і посадових осіб місцевого самоврядування.

Розв'язання зазначених проблем дозволить розробити і прийняти Верховною Радою України новий Закон "Про місцеве самоврядування в Україні", на підставі положень

-521-

якого можна буде говорити про перехід від державницької концепції самоврядування в Україні до громадівської.

Читайте також:

1. I. Особливості аферентних і еферентних шляхів вегетативного і соматичного відділів нервової системи
2. II. Найважливіші проблеми, що визначають розвиток місцевого самоврядування і є спільними для будь-яких урядових систем.
3. II. Поняття соціального процесу.
4. IXX. ОСОБЛИВОСТІ ПРИЙОМУ ДО кафедри військової підготовки НАУ
5. V. Поняття та ознаки (характеристики) злочинності
6. VI.3.3. Особливості концепції Йоганна Гайнріха Песталоцці
7. VI.3.4. Особливості концепції Йоганна Фрідриха Гербарта
8. XVIII. Особливості прийому та навчання іноземців та осіб без громадянства у вищих навчальних закладах України
9. А. Особливості диференціації навчального процесу в школах США
10. А/. Поняття про судовий процес.
11. Агітація за і проти та деякі особливості її техніки.
12. Аграрне виробництво і його особливості

Переглядів: 717