Поняття консульського права, його джерела та кодифікація

Консульське право є частиною міжнародного права, яке складається із правових норм і принципів, що закріплюють статус членів консульського представництва у зв'язку з виконанням ними консульських функцій у приймаючій державі, а також під час їхнього переміщення через територію третьої держави. Воно визначає найважливіші консульські функції, права та обов'язки консулів, їх класи, правовий статус консульського представництва, а також рухомого і нерухомого майна, що перебуває в його віданні.

Як відомо, дипломатичний представник, який здійснює дипломатичні зносини і веде переговори, може при потребі здійснювати консульські функції у державі перебування. Консул, за загальним правилом, не виконує функцій політичного представника. Отже, формально консульський інститут не входить у дипломатичний корпус. Багато держав не визнають за консулом статус дипломата, інші поєднують їхні функції, ще інші – консульські зносини, не маючи дипломатичних зносин.

Консульське право закріплює правові основи діяльності консульського представництва та його членів у приймаючій державі, встановлює чіткі межі його компетенції і дає змогу належно реалізувати свої функції з використанням привілеїв та імунітетів.

На відміну від дипломатичного права консульське право майже до початку XX ст. існувало як звичаєве право, тобто ґрунтувалося на звичаєвих нормах і національному законодавстві держав. Сучасне консульське право прийнято вважати конвенційним правом, оскільки за останнє сторіччя воно зазнало суттєвих змін як у плані кодифікації, так і в розширенні сфери застосування.

Однак упродовж цього сторіччя була проведена значна робота щодо кодифікації норм консульського права, яка завершилась прийняттям Віденської конвенції про консульські зносини від 24 квітня 1963 р. Усвідомлюючи ту обставину, що держави довший час не зможуть відмовитись від можливості врегулювання консульських зносин на двосторонній основі, розробники цієї Конвенції прийняли досить компромісне і гнучке рішення, за яким її положення не будуть відбиватися на інших міжнародних угодах, що діють між державами. Ст. 73 Віденської конвенції про консульські зносини констатує, що жодне з положень Конвенції не заважає державам укладати міжнародні угоди, які підтверджують і розширюють їх положення.

Поряд з Віденською конвенцією 1963 р. держави й надалі обирають різні способи врегулювання статусу консульського представництва та його членів. Існуюча кількість двосторонніх консульських конвенцій засвідчує, що переважна їх більшість закріплює аналогічні положення, які вміщуються у Віденській конвенції. Така практика має особливо важливе значення у діяльності тих держав, які ще не стали учасниками Віденської конвенції про консульські зносини 1963 р.

Отже, звідси випливає, що до найважливіших міжнародно-правових актів – джерел консульського права – належать: Віденська конвенція про консульські зносини від 24 квітня 1963 р., регіональна Гаванська конвенція про консульських чиновників від 28 лютого 1928 р., ратифікована 12 американськими державами, і Каракаська конвенція 1911 р. про консульські функції, укладена між п'ятьма латиноамериканськими державами (Болівія, Колумбія, Еквадор, Перу і Венесуела), а також значна кількість двосторонніх конвенцій.

У преамбулі Віденської конвенції зазначено, що норми міжнародного звичаєвого права продовжують регулювати питання, прямо не передбачені її положеннями. Важливим джерелом сучасного консульського права є консульська практика, закріплена в нормах внутрішньодержавного права, рішення і висновки міжнародних судових органів, національних судів, а також загальна доктрина міжнародного права.

Важливе місце в аналізі питань, пов'язаних з поняттям і джерелами консульського права, посідають питання про його кодифікацію.

Перші спроби кодифікації у сфері консульського права здійснені в XIX ст. відомими спеціалістами в галузі міжнародного права. За своїм характером вони мали неформальний характер. Значну увагу цьому питанню приділив Інститут Міжнародного права на декількох сесіях у Лозанні (1888 р.), Гамбурзі (1891 р.) та Женеві (1892 р.). На одній із сесій Інституту у Венеції (1896 р.) було прийнято проект Конвенції з питань консульських імунітетів, що складався із 21 статті. Проект, що стосувався правового статусу консулів, був також підготовлений Гарвардською школою права в 1932 р. Однак комітет експертів з питань кодифікації міжнародного права Ліги Націй, розглянувши ці матеріали, не зумів довести справу до кодифікації норм консульського права.

Більш вдалою була спроба, хоч і в регіональному масштабі, проведення кодифікації в 1928 р. у Гавані з питань щодо правового статусу консульських чиновників. На ній було прийнято також Кодекс Бустаманте, норми якого стосувалися окремих питань консульського права. Незважаючи на регіональний характер, ці документи мали значний вплив на консульську діяльність не лише латиноамериканських, північноамериканських, але й європейських держав. Але до Другої світової війни так і не вдалося провести всезагальну кодифікацію норм консульського права.

Після утворення Організації Об'єднаних Націй уже під час своєї першої сесії у 1949 р. серед 14 найважливіших питань Комісія Міжнародного права виділила питання про кодифікацію норм консульського права. Але жодних практичних дій у цьому напрямі до 1955 р. не було зроблено. І лише на VII сесії Комісія Міжнародного права прийняла рішення розпочати роботу з вивчення і аналізу всього практичного і теоретичного матеріалу у цій сфері та призначила відповідальним чехословацького юриста Ярослава Жоурека. На наступних сесіях комісія зверталася до цієї теми, вносячи конструктивні зауваження щодо формування концепції побудови майбутньої Конвенції та необхідності використання матеріалів, що паралельно готувалися для кодифікації дипломатичного права.

Конференція відбувалась у Відні з 4 березня по 24 квітня 1963 р. за участю представників 92 держав. Вибір столиці Австрії як місця проведення конференції зумовлений кількома обставинами. По-перше, саме тут двома роками раніше була прийнята Конвенція про дипломатичні зносини. Подруге, Відень щедро обдарований багатою правовою спадщиною й ідеально розташований для проведення такої конференції. Крім цього, місто було не лише одним з головних центрів вивчення міжнародного права, але й місцем зародження відомої Консульської академії, заснованої в 1754 р. імператрицею Марією Терезією спеціально для підготовки консулів.

Конференція ухвалила Конвенцію з консульських зносин, яка містила 79 статей, разом із факультативним протоколом щодо набуття громадянства, протоколом щодо обов'язкового врегулювання спорів і завершальним актом, до яких були приєднані Резолюція про притулок і резолюції, що віддавали належне Комісії з міжнародного права, Федеральному урядові та народові Австрії.

Конвенція складається з преамбули, ст. 1, присвяченої визначенню термінів, що трапляються в Конвенції, з метою одноманітного їх розуміння і тлумачення, і п'яти частин (глав).

Перша глава присвячена Загальним положенням про консульські зносини. Розділ І цієї глави закріплює положення про встановлення і здійснення консульських зносин, а розділ II – про припинення консульських функцій.

У другій главі вміщені положення про переваги, привілеї та імунітети консульських установ, штатних консульських посадових осіб та інших працівників консульських установ.

У третій главі закріплений режим, що застосовується для почесних консульських посадових осіб та консульських установ, очолюваних такими посадовими особами.

У четвертій главі передбачені загальні постанови, що стосуються консульських агентів, які не є главами консульських установ, виконання консульських функцій дипломатичними представництвами, громадянами держави перебування й особами, які постійно проживають у ній як працівники консульської установи, питання про недопущення дискримінації між державами та відношення цієї Конвенції до інших міжнародних угод.

У п'ятій главі зафіксовані заключні положення, що стосуються підписання, ратифікації, приєднання та набуття чинності Конвенції.

За змістом Віденська конвенція являє собою кодифікаційний документ, який схвалив існуючі принципи і норми звичаєвого права, закріплені у двосторонніх консульських конвенціях, що виступали головним джерелом консульського права. Треба також зазначити, що конференція не ставила собі за мету провести кодифікацію всіх питань у сфері консульських зносин, що було б, очевидно, надто складно у цей період. А тому її положення передбачали можливість урегулювання нових питань на двосторонній основі, оскільки вона більш чітко враховує національні інтереси кожної із зацікавлених держав. Ця ідея знайшла своє закріплення у ст. 73 Конвенції.

Згідно зі ст. 73 Віденської конвенції 1963 р., її положення, з одного боку, "не впливають на інші міжурядові угоди, що діють між державами", а з іншого – жодне з положень цієї Конвенції "не перешкоджає державам укладати міжнародні угоди, що підтверджують, доповнюють, поширюють і розширюють її положення". Отже, важливе значення тут має вказівка на те, що двосторонні консульські конвенції можуть лише підтверджувати, доповнювати і розширювати зміст Віденської конвенції 1963 р., тобто випереджати її у питанні надання консульським установам і їх персоналові привілеїв та імунітетів, розширюючи тим самим їх обсяг. При цьому вони не повинні скорочувати обсяг їх привілеїв та імунітетів при укладенні двосторонніх конвенцій. Це суперечило б ст. 73 Віденської конвенції 1963 р.

Віденська конвенція про консульські зносини виконала два основні завдання: конкретизувала норми звичаєвого права, надавши їм форму договірного права; закріпила консульські функції і привілеї, що за своїм змістом значно ширші порівняно з тими, що виникають зі звичаєвого права. Загалом Конвенція визначила мінімальний стандарт, яким мають керуватися держави при встановленні та підтриманні консульських зносин. Ст. 5 Конвенції дає досить широкий перелік консульських функцій, кількість яких удвічі перевищує кількість закріплених функцій щодо дипломатичних представництв. Характерною особливістю Віденської конвенції про консульські зносини є те, що її норми визначають лише класи глав консульських установ, не обмежуючи при цьому право будь-якої із договірних сторін визначати найменування решти консульських службових осіб, які не є главами консульських установ.

Конференція "поскупилася" на розширення консульських привілеїв та імунітетів. Домінувала позиція англосаксонських держав, яка зводилася до розширення повноважень приймаючої держави стосовно іноземних консульських представництв та їх членів. Певною мірою вона відображена у ст. 31 Конвенції, яка передбачає, що представники влади держави перебування можуть заходити у консульство без згоди глави консульської установи у випадку пожежі чи іншого стихійного лиха, що вимагає невідкладних заходів захисту. Формулювання статті залишає щілину для можливих зловживань з боку влади країни перебування. А це, своєю чергою, не може сприяти підтриманню та розвитку стабільних і дружніх взаємовідносин між державами.

Що стосується України, то за останні десять років вона уклала понад 20 консульських конвенцій з країнами, що налагодили з нею консульскі зносини.

Ні Віденська конференція, ні Комісія міжнародного права не ставили собі за мету кодифікацію всіх аспектів, що стосуються консульських зносин. Вони вважали, що окремі аспекти цих зносин мали бути врегульовані на двосторонній основі з урахуванням власних інтересів держав.

За відсутності консульських конвенцій, а також з питань, не врегульованих укладеними конвенціями, застосовуються норми звичаєвого консульського права.

Заслуговує на увагу спроба кодифікації консульського права на реґіональному рівні. Це стосується Європейської Конвенції про консульські функції, підготовленої в рамках Ради Європи і підписаної 11 грудня 1967 р. у Парижі. Як випливає із назви, основну увагу Конвенція приділяє консульським функціям, особливо тим, що пов'язані зі спадщиною, морським і повітряним судноплавством. Певні нововведення були передбачені у двох додаткових протоколах до Конвенції: Протоколі про захист біженців і Протоколі щодо консульських функцій стосовно цивільної авіації.

Незважаючи на давність прийняття цієї Конвенції станом на 1 січня 2002 р. її ратифікувала незначна частина держав-членів Ради Європи.

У 1968 р. за ініціативою Ради Європи також була прийнята Європейська конвенція про скасування необхідності засвідчення документів, виданих дипломатичними агентами та консульськими посадовими особами.

Метою цієї Конвенції є досягнення більшої єдності між її членами, яка ґрунтується на взаємній довірі. На думку держав-членів цієї Конвенції, скасування необхідності засвідчення документів має зміцнити зв'язки між державами і надати змогу використовувати закордонні документи так само, як і документи, видані внутрішньодержавними органами.

Діяльність консульських установ, зазвичай, регламентується і внутрішнім законодавством, у якому закріплюються юридичні підстави функціонування консульських установ, порядок проходження консульської служби, соціальне забезпечення тощо. Як приклад наведемо Консульський Статут України, затверджений указом Президента України 2 квітня 1994 р. Він складається із 9 розділів, 19 глав і 94 статей. Консульський статут визначає завдання й організацію українських консульських установ, закріплює функції консулів щодо юридичних і фізичних осіб України, вчинення нотаріальних дій тощо.

Певні консульські функції виникають згідно з Кодексом України про шлюб і сім'ю, Законом України "Про громадянство України", Цивільним кодексом України.

Важливим джерелом консульського права є Постанова Верховної Ради України від 2 липня 1993 р. "Про Основні напрями зовнішньої політики України", яка серед основних завдань виділяє:

· забезпечення національної безпеки;

· створення належних умов нормального функціонування національної економіки;

· сприяння науково-технічному прогресу в Україні та розвитку її національної культури й освіти;

· контакти з українською діаспорою;

· інформаційне забезпечення.

Перелічені фрагменти Постанови Верховної Ради України засвідчують, що значення консульських функцій підтверджується не лише Консульським статутом, але й у прийнятому парламентом документі, в якому закріплені актуальні та перспективні напрями зовнішньої політики.

Наведені внутрішньодержавні нормативні акти, виступаючи джерелами національного права, не вважаються джерелами міжнародного права. Між такими внутрішньодержавними актами і міжнародними договорами чи конвенціями визначено достатньо чіткі співвідношення, які зводяться до того, що закони держави не повинні суперечити її зобов'язанням, що випливають із міжнародних договорів, укладених нею, а у випадку суперечності між ними застосовуються положення міжнародного договору, а не закону.

Дещо складніше визначити співвідношення між багатосторонньою Віденською конвенцією про консульські зносини 1963 р. і двосторонніми консульськими конвенціями та договорами.

У міжнародному праві відсутні вказівки на те, що багатосторонній договір скасовує або замінює положення двосторонніх договорів. Мабуть, навпаки, згідно з відомим принципом lex specialis derogate generali – спеціальний закон відміняє загальний закон – при розбіжностях між ними підлягають виконанню власне положення двостороннього договору чи конвенції, оскільки вони містять спеціальні норми, а Віденська конвенція 1963 p., як відомо, загальні норми консульського права.

Читайте також:

<== попередня сторінка	\|	наступна сторінка ==>
Питання 2. Держава як агент публічної політики.	\|	Встановлення консульських зносин

Не знайшли потрібну інформацію? Скористайтесь пошуком google:

Генерація сторінки за: 0.007 сек.