• Гідрологія і Гідрометрія
• Господарське право
• Економіка будівництва
• Економіка природокористування
• Економічна теорія
• Земельне право
• Історія України
• Кримінально виконавче право
• Медична радіологія
• Методи аналізу
• Міжнародне приватне право
• Міжнародний маркетинг
• Основи екології
• Предмет Політологія
• Соціальне страхування
• Технічні засоби організації дорожнього руху
• Товарознавство продовольчих товарів

Етапи розвитку місцевих бюджетів України

Фінансовий аналіз коштів місцевих бюджетів

Етапи розвитку місцевих бюджетів України

Зміст

Місцеві бюджети як основа фінансової бази місцевих органів влади

Лекція 3.

2. Місцевий бюджет: склад, структура та принципи побудови

3. Інвестиційна складова місцевих бюджетів

Виникнення перших місцевих бюджетів у сучасному розумінні цього поняття тісно пов'язано з появою і функціонуванням в Росії та Україні земств, тобто місцевого самоврядування, яке діяло під керівництвом дворянства й остаточно сформувалось наприкінці XIX ст. у процесі про­ведення кріпосної реформи.

У 1864 р. вийшло й набуло сили закону Положення про земські за­клади. У цьому документі була зроблена спроба відокремити з місцево­го управління ті господарські справи, які слід було передати у повне ві­дання земств. Основу доходів земських бюджетів на той час складало майнове оподаткування, в першу чергу, землі. Майнові податки досяга­ли ²/₃ сукупних доходів земських бюджетів, решта майже порівну поді­лялась між дотаціями, які надавала держава земствам та іншими над­ходженнями (доходами від належного їм майна, податками від промис­ловості й торгівлі, судовим митом, збором з документів за громадян­ськими справами, які розглядалися земськими чиновниками в судах тощо).

Для міст Росії XIX − початку XX ст. характерною була надзвичайна різноманітність переліку і ставок місцевих податків. Крім загально при­йнятих майнових, промислового і торгового податків, справлялись по­датки з коней, екіпажів, собак, трактирного і перевізного промислу; ве­лика кількість дріб'язкових податків: збір за карбування мір і ваг, за використання ваги на торгових місцях, з аукціонних продажів тощо. В окремих місцевостях запроваджувалися податки з товарів, що ввозились у місто і вивозились з міста. Надходження від таких податків мали цільове спрямування: кошти використовувалися на будівництво й утри­мання необхідних портових будівель і споруд, під'їзних шляхів.

Цільове спрямування та пріоритети у витрачанні коштів земських бюджетів 34 губерній Росії у 1910 р. характеризують такі дані: на ме­дичне обслуговування витрачалось у середньому 28 % коштів, народну освіту − 25, утримання доріг − 9, земське управління − 7,7, сплату боргів − 7,7, участь у видатках урядових установ − 4,9, сприяння еко­номічному добробуту − 3,9, відрахування на утворення капіталів − 3,5, ветеринарне обслуговування − 2,7, на інші цілі − 7,6%.

Після жовтневого перевороту 1917 р. в соціалістичній державі, що утворилась і до складу якої входили українські землі, були ліквідовані органи міського та земського управління, а функції місцевого самовря­дування були покладені на ради, яким гарантувалось надання коштів із загальнодержавних фондів. Були збережені місцеві бюджети, законо­давче оформлення яких почалося разом із прийняттям 10 липня 1918 р. Конституції РСФСР.

Конституція визначила засади бюджетного устрою країни, поділ бю­джету на загальнодержавний і бюджети місцевих рад та відповідно до цього − поділ всіх потреб на загальнодержавні й місцеві. Загальнодер­жавні потреби мали задовольнятися за рахунок коштів державного казна­чейства, а на місцеві потреби спрямовувались місцеві податки і збори, запроваджені місцевими радами. При недостатності місцевих ресурсів з коштів державного казначейства надавались допомоги. Проте чіткого визначення місцевих потреб не було зроблено.

17 березня 1919 р. був прийнятий Декрет про грошові кошти і видат­ки місцевих рад. Положенням з аналогічною назвою, яке вводилося в дію цим Декретом, було визначено, що місцеві ради володіють: 1) гро­шовими коштами, які надходять з місцевих джерел і 2) коштами, які надаються центральною владою. До першої групи належали місцеві по­датки і збори, надбавки до державного прогресивно-прибуткового подат­ку, одноразові надзвичайні революційні податки, доходи від господар­ських підприємств. У випадку недостатності названих надходжень для задоволення потреб місцевого господарства ради могли просити про по­зику або допомогу із загальнодержавних коштів.

Для впорядкування місцевого оподаткування було проведено розме­жування податків між окремими видами місцевих бюджетів, що було важливим кроком у становленні місцевих фінансів. Окрім цього, цей Декрет визначав основні засади фінансування коштів з місцевих бюдже­тів (витрачання в межах кошторисів, за цільовим призначенням, здій­снення видатків не передбачених кошторисами − лише у виняткових випадках), їх втілення мало сприяти налагодженню контролю за витра­чанням державних коштів.

З початком громадянської війни, яка потребувала централізації гос­подарства і концентрації на рівні держави усіх матеріальних та грошо­вих засобів країни, відбулися зміни у бюджетному устрої. Під час війни у зв'язку з розладом фінансового господарства головним джерелом до­ходів місцевих бюджетів стали допомоги із загальнодержавного бюдже­ту; поступово місцеві бюджети втратили своє значення як такі, що не мали власних дохідних джерел. І тому в середині 1920 р. був скасова­ний поділ бюджету на загальнодержавний і місцевий.

Відновлення інституту місцевих бюджетів у соціалістичній державі стало можливим після закінчення громадянської війни у 1921 р. Пер­шим нормативним актом, спрямованим на вирішення цього завдання, став Декрет "Про місцеві грошові кошти" від 22 серпня 1921 р. Цей до­кумент не вирішив повністю питання про місцеві бюджети, він закрі­пив право місцевих органів робити надбавки до державного промисло­вого податку, а також вводити самостійні місцеві податки, але в зв'язку з тим, що всі податкові надходження зараховувалися до доходу держа­ви (місцеві органи використовували лише одержані грошові кошти на покриття дозволених раніше кошторисних кредитів на місцеві потре­би), то Декрет, власне, визначав не місцеві податки, а лише нові види державних.

У 1922− 1923 бюджетному році в Україні вперше почали складати районні бюджети: в Єкатеринославській, Полтавській, Харківській, Черні­гівській губерніях. З наступного бюджетного року було здійснене оста­точне районування − сформувався 701 район. Проте такі нововведення ніяк не вплинули на задоволення потреб сільських жителів. Фінансуван­ня районних потреб здійснювалося за рахунок незаконних податків (по­ширення набула місцева "податкотворчість").

Першим кодифікованим нормативним документом, який впорядку­вав організацію місцевих фінансів, стало Тимчасове положення про міс­цеві фінанси 1923 р. Цей документ регулював такі питання: склад міс­цевих бюджетів; права й обов'язки органів влади різних рівнів у питан­нях місцевих фінансів; порядок місцевого оподаткування; механізм суб­сидування місцевих бюджетів із загальнодержавних коштів; порядок складання, затвердження і виконання місцевих бюджетів.

З виходом Тимчасового положення, а також документів, що допов­нювали його, і пізніше у 1924 р. − нового Тимчасового положення про місцеві фінанси змінилась дохідна і видаткова частини місцевих бю­джетів. За рахунок коштів місцевих бюджетів тепер повністю фінансува­лося утримання закладів і проведення заходів місцевого значення з на­родної освіти, охорони здоров'я, соціального забезпечення, комуналь­ного господарства, дорожнього будівництва, місцевого транспорту, а та­кож значна частина витрат на утримання закладів місцевого управлін­ня, суду та охорону громадського порядку.

У додатку 1 показана структура видатків місцевих бюджетів УРСР за 1923-1925 рр. Як видно з наведених даних, абсолютні величини міс­цевих бюджетів в Україні після законодавчого врегулювання функціо­нування місцевих фінансів значно зросли − у 1,5 раза. Визначилася структура видаткової частини місцевих бюджетів: найбільшою групою стали господарсько-виробничі та культурно-соціальні видатки.

У 1923-1925 рр. зміцнилась дохідна база місцевих бюджетів за ра­хунок відрахувань від загальнодержавних податків. Тимчасовим поло­женням 1924 р. було вперше запроваджено елементи фінансового регу­лювання у міжбюджетних відносинах. Якщо до цього часу місцевим бюджетам виділялась допомога із загальнодержавного бюджету на по­криття дефіциту (дотації), то після 1924 р. був здійснений перехід до субвенцій, надання яких проводилося лише з урахуванням економічного потенціалу територіальної одиниці, її фінансового стану, ступеня задо­волення місцевих потреб. Допомога надавалася у формі часткової участі держави у найважливіших видатках місцевих бюджетів (заробітна пла­та вчителів, медичного персоналу, ветеринарних працівників, агроно­мів та ін.).

Структура дохідних джерел місцевих бюджетів-нетто УРСР у 1924- 1925 бюджетному році була такою: податкові надходження складали 45,2 %, неподаткові надходження − 43,6, дотації та субвенції − 6,3, позики − 4,9 % сукупних доходів. Податкові надходження включали: надбавки до державних податків і зборів (промислового і прибуткового податку, судового мита, до збору за засвідчення у нотаріальних устано­вах громадських актів, до державного мисливського збору), відрахуван­ня від державних податків (єдиного сільськогосподарського, промисло­вого, лісових доходів та ін.), місцеві податки і збори, їх кількість дося­гала 20 видів, але найбільші надходження були від зборів з вантажів, а також податок з будівель, разовий збір за торгівлю на ринках, податок з біржових угод.

Неподаткові доходи формувалися: з надходжень підприємств і за­ходів сільськогосподарського значення, доходів від комунального майна (будівель, будинків, землі, садів, городів, місць для торгівлі), кому­нальних підприємств загального користування (водоводу, каналізації, транспорту, зв'язку, бань тощо), доходів від різних заходів, штрафів, пені, коштів від продажу непотрібного майна. Допомога за рахунок за­гальнодержавних коштів надавалася у вигляді субвенцій, дотацій та ці­льових допомог. Позики як дохідне джерело місцевих бюджетів вперше набули значних обсягів у 1924-1925 рр.

У 1924 р. відбулося оформлення системи місцевих бюджетів, які поділялися на три основні групи залежно від покладених на них за­вдань і механізму бюджетного регулювання: 1) регулюючі бюджети (гу­бернські, обласні, республіканські, окружні тощо); 2) міські бюджети (всіх міст); 3) низові бюджети (волосні, районні, сільські).

Удосконалення бюджетної практики в наступні роки відбувалося в напрямку чіткішого розмежування функцій окремих видів бюджетів, забезпечення їх стійкості й бездефіцитності. У квітні 1926 р. виходить нове Положення про місцеві фінанси, згідно з яким місцеві фінанси бу­ли визнані складовою єдиної фінансової системи країни. Основними міс­цевими бюджетами стали районні, волосні, міські бюджети; водночас повітові, окружні, губернські та обласні бюджети стали регулюючими для нижчих бюджетів.

Положення про місцеві фінанси 1926 р. відіграло важливу роль у становленні місцевих фінансів, у результаті його введення:

— були приведені у відповідність видатки, покладені на місцеві бю­джети і надані їм дохідні джерела;

— зміцнилась дохідна частина місцевих бюджетів за рахунок визна­чення джерел власних доходів, надання відрахувань від загальнодер­жавних податків і надбавок до окремих загальнодержавних податків;

— місцеві бюджети були звільнені від окремих видатків, які переда­валися до державного бюджету;

— внаслідок названих заходів склалися умови для забезпечення без­дефіцитності місцевих бюджетів;

— був визначений механізм бюджетного регулювання і започаткува­лася практика формування субвенційних фондів і фондів регулювання.

У наступні роки у видатковій частині місцевих бюджетів України відбулися деякі зміни порівняно з 1923-1925 рр. Так, у структурі ви­датків на перше місце вийшли культурно-соціальні видатки, які за тем­пами зростання переважали усі інші групи і досягли 48,1 % сукупних видатків у 1928-1929 бюджетному році проти 28,9 % у 1923-1924 бюджетному році.

У 1930-1931 рр. відбулося організаційне оформлення сільських бю­джетів, які до цього часу складались у формі дохідно-видаткових кош­торисів, що включались у районні бюджети. Поставлена мета − скла­дання усіма сільрадами власних бюджетів − потребувала чіткого визначення і закріплення певних дохідних джерел за сільськими бюджета­ми. У доходи сільських бюджетів надходили кошти від самооподатку­вання, яке проводилося серед сільського населення. Перші законодав­чі акти з питань самооподаткування в СРСР були прийняті протягом 1923-1927 рр. Одним із завдань Закону про самооподаткування сільсь­кого населення 1923 р. була боротьба з невпорядкованою діяльністю із запровадження місцевих податків і зборів, не передбачених загально­державним законодавством. У перші роки самооподаткування проводи­лось добровільно. У 1927 р. був прийнятий новий закон, в якому чітко ви­значалися напрями витрачання залучених коштів, причому самооподат­кування стає обов'язковим, набуває дискримінаційного характеру що­до одноосібних, неколективізованих, заможних господарств.

Загалом у першій половині 1930-х рр. спостерігалося значне збіль­шення обсягів місцевих бюджетів у зв'язку з розширенням кола за­вдань, які на них покладались, а також розвитку місцевої промисловос­ті, проведення колективізації на селі, благоустрою міст, зрушень у соці­ально-культурному житті. Була припинена негативна практика вилу­чення коштів комунального господарства на загальнобюджетні потре­би, а також надано право місцевим радам залишати у їх розпорядженні суми, які перевищували фактичні надходження доходів над кошто­рисними прогнозами в тих випадках, коли таке перевищення не було на­слідком розширення дохідних джерел з боку союзних органів. Спосте­рігалося зростання значення низових бюджетів і, перш за все, сільсь­ких, частка доходів, яку вони становили, збільшилася з 7,8 % у 1929р. до 18,1% у 1934р.

Здійснена у 1930 р. податкова реформа докорінно змінила розмежу­вання доходів між окремими складовими бюджетної системи, внаслідок чого відбулась переорієнтація механізму бюджетного регулювання від прямих вилучень коштів місцевих бюджетів і дотацій до широкого за­стосування системи відсоткових відрахувань від регуляційних доходів. Відповідно до зміцнення централізованих засад у керівництві економі­кою зростала залежність місцевих бюджетів від державного бюджету, зменшилась частка місцевих доходів, незначними за обсягами залиша­лись місцеві податки і збори. Прийняття у 1938 р. рішення Верховної Ради СРСР про включення місцевих бюджетів, а також бюджетів дер­жавного соціального страхування, в єдиний державний бюджет стало логічним завершенням процесу централізації. Цим рішенням перекрес­лювався весь попередній етап становлення інституту місцевих фінансів.

З початком війни централізація бюджетних коштів набула ще біль­шого розмаху у зв'язку зі складними завданнями воєнного часу. Серед змін, що стосувалися місцевих бюджетів, можна відмітити визначення переліку місцевих податків і зборів, який проіснував багато років у майбутньому і вніс певну стабільність у формування доходної бази міс­цевих бюджетів. У 1942 р. були встановлені такі місцеві податки і збо­ри: а) податок з будівель; б) земельна рента; в) збір з власників транс­портних засобів; г) разовий збір на колгоспних ринках.

Доходи місцевих бюджетів у період з 1940-х по 1950-ті рр. формува­лись за рахунок таких джерел: доходи від підприємств та майна, підві­домчого місцевим радам (від 8 до 20 %), місцеві податки і збори, по-дохідний податок з кооперації (від 14 до 22 %), відрахування від дер­жавних податків та неподаткових доходів (від 52 до 72 %), кошти, одер­жані з республіканського бюджету (2-4 %).

Наприкінці 1950-х років структура доходів окремих видів місцевих бюджетів мала певні особливості, які сформувались у той період, збе­реглися протягом тривалого часу і продовжують існувати на сучасному етапі:

1) переважання доходів від майна та підприємств підвідомчих міс­цевим радам у формуванні обласних і міських бюджетів у зв'язку із зосе­редженням у містах та обласних центрах основної частини комуналь­ного майна та підприємств;

2) більш відчутна роль закріплених податків, в тому числі місцевих податків та зборів, у формуванні бюджетів базового рівня: міст, селищ та сіл, тому що саме в таких населених пунктах зосереджується основна маса платників цих податків;

3) значна залежність місцевих і особливо сільських бюджетів від над­ходжень регуляційних податків;

4) диференціація частки дотацій в сукупних доходах місцевих бю­джетів окремих видів була спричинена чинним механізмом бюджетного регулювання, згідно з яким обласні бюджети є лише транзитними у русі дотацій до бюджетів нижчого рівня.

Новий етап у розвитку місцевих бюджетів розпочався разом із прийняттям 30 жовтня 1959 р. на союзному рівні, а 30 червня 1960 р. в Україні республіканського закону про бюджетні права. Місцеві бюдже­ти, згідно з Законом УРСР "Про бюджетні права Української РСР і міс­цевих Рад депутатів трудящих", визначались як складова державного бюджету Української РСР; основною метою їх було: забезпечення необхідними грошовими коштами заходів господарського і культурного будівництва, здійснюваного місцевими органами державної влади та органами державного управління.

У 1960-х роках в країні проводилась економічна реформа, основною метою якої було вдосконалення господарського механізму, посилення його впливу на ефективність виробництва та якість роботи. Разом з ре­формуванням системи платежів до бюджету відбулися зміни і в бюджет­ному плануванні, бюджетних взаємовідносинах.

У структурі видатків місцевих бюджетів за період з 1950 по 1968 р. відбулися зміни, які були пов'язані з посиленням ролі місцевих рад у розвитку місцевого господарства територій, що відповідно знайшло ві­дображення у збільшенні абсолютної величини видатків на народне гос­подарство, головним чином, на житлово-комунальне господарство.

У 1960− 1980 рр. приймається низка законодавчих актів, спрямова­них на посилення ролі місцевих рад, зміцнення економічної основи їх функціонування. До найважливіших змін слід віднести:

1) розширення (з 1968 р.) прав сільських і селищних рад у питаннях використання бюджетних коштів, надання пільг за місцевими податка­ми і зборами та сільськогосподарським податком, призначенні в межах коштів сільських бюджетів допомоги особам, які мали права на одер­жання державних пенсій;

2) передачу (з 1971 р.) у розпорядження місцевих рад великої кіль­кості підприємств місцевої промисловості, побутового обслуговування населення, комунального господарства, торгівлі та інших закладів, які раніше знаходились у розпорядженні вищих рад. Цей захід був зумов­лений неспроможністю чинної на той час системи управління народ­ним господарством, структурованого за галузевим принципом, ефектив­но впливати на підпорядковані підприємства. Робилася спроба частково перекласти обов'язки з управління підприємствами республіканського, обласного підпорядкування на місцеві ради за допомогою передачі на ко­ристь міських та районних бюджетів частини прибутку таких підпри­ємств;

3) розширення прав міських та районних рад у галузі надання додат­кових пільг зі сплати державного мита, прибуткового податку з насе­лення, використанню додатково одержаних доходів і сум перевищення доходів над видатками з дещо ширшим переліком можливих напрямів витрачання цих коштів, ніж для сільських та селищних рад;

4) розширення прав (з 1980 р.) крайових, обласних, а також рад ав­тономних областей та округів у галузі відповідних бюджетів, фінансів та цін (створення фондів непередбачених видатків, податкові пільги);

5) запровадження з 1981 р. нового ресурсного платежу − плати за воду і спрямування 50 % усіх надходжень в доходи місцевих бюджетів, що, з одного боку, мало сприяти економному використанню цього най­важливішого виду природних ресурсів, а, з іншого − посилити залеж­ність обсягів доходів місцевих бюджетів від масштабів діяльності під­приємств, розташованих на території місцевих рад;

6) передачу в 1983 р. з державного до місцевих бюджетів фінансуван­ня витрат на будівництво житла, дитячих дошкільних закладів, клубів, об'єктів комунального господарства, внутрігосподарських доріг, утри­мання дитячих садків, ясел, таборів відпочинку для дітей та інших со­ціально-культурних закладів, а також сплата страхових платежів, які мали здійснювати низькорентабельні колгоспи;

7) проведення у 1985 р. експерименту (в тому числі і в Україні) з пе­редачі відрахувань союзних об'єднань і підприємств до місцевих бю­джетів (до 10 % прибутку від реалізації товарів народного споживання);

8) подальше зміцнення дохідної бази місцевих бюджетів за рахунок надходження платежів з прибутку, податку з обороту та надбавок до роздрібних цін на товари народного споживання поліпшеної якості.

Тенденція сповільнення соціально-економічного розвитку країни, яка почалася з 1970-х р., і внаслідок цього − погіршення основних макроекономічних показників, змушувала уряд застосовувати нові підходи в управлінні економікою, запроваджувати ринкові важелі впливу на діяльність суб'єктів господарювання і, навіть, окремих територій (союз­них республік, регіонів); вести пошук альтернативних джерел напов­нення державних фондів.

Чергова низка змін у функціонуванні місцевих бюджетів розпочала­ся після проголошення у 1986 р. курсу на прискорення соціально-економічного розвитку і відповідно до цього визначення нових завдань рад. Серед позитивних надбань цього періоду слід назвати поглиблення де­мократичних засад, розширення прав місцевих рад, удосконалення взає­модії рад із підприємствами та організаціями, що діяли на їх території. У 1987− 1988 рр. відбулося подальше розширення переліку джерел до­ходів місцевих бюджетів, як і в попередні періоди, за рахунок загально­державних, а не власних надходжень (податок з прибутку, з обороту, економічні санкції за нераціональне використання матеріальних ресур­сів).

Починаючи з 1987 р. з'являється нове дохідне джерело місцевих бю­джетів − прибутковий податок з осіб, що займалися індивідуальною тру­довою діяльністю, обсяги надходжень від якого значною мірою залежа­ли від організації контрольної роботи місцевих рад.

Урядова постанова щодо перебудови господарського механізму та підвищення ролі Міністерства фінансів (1987 р.) та Закон СРСР "Про державне підприємство (об'єднання)" (1988 р.) зобов'язували підприєм­ства усіх міністерств та відомств брати участь у формуванні доходів міс­цевих бюджетів, а також спільно з місцевими радами вишукувати та за­лучати резерви підвищення ефективності виробництва. Частина зеко­номлених коштів від здійснення заходів, що проводились радами, мала передаватись підприємствам. Робилися спроби встановити залежність між доходами місцевих бюджетів та чисельністю працівників підпри­ємств, які функціонували на території тієї чи іншої місцевої ради.

Суто командними методами місцеві ради зобов'язувалися сприяти ефективній роботі суб'єктів господарювання, які знаходилися на їхній території, створювати сприятливі режими обслуговування працівників торговельними, побутовими організаціями, громадським транспортом, закладами освіти, охорони здоров'я тощо.

Збалансування місцевих бюджетів здійснювалось за допомогою двох випробуваних методів: відсоткових відрахувань від загальнодержавних податків та надання бюджетних трансфертів (дотацій, субсидій, субвенцій).

Поступова відмова наприкінці 1980-х рр. від командно-адміністра­тивних методів управління економікою та створення необхідних умов для розвитку ринкових засад зумовили порушення питання про перехід союзних республік на самоуправління та самофінансування, що перед­бачало проведення змін у формуванні дохідної бази республіканських та місцевих бюджетів.

9 квітня 1990 р. приймається союзний Закон "Про загальні засади місцевого самоврядування і місцевого господарства в СРСР", який ство­рив необхідне підґрунтя для прийняття 5 грудня 1990 р. в Україні За­кону "Про бюджетну систему Української РСР" і 7 грудня 1990 р. Зако­ну "Про місцеві Ради народних депутатів Української РСР та місцеве самоврядування". Одним із позитивних моментів у цих документах бу­ло чітке визначення складу доходів і видатків місцевих бюджетів. Крім того, прийняття закону від 7 грудня 1990 р. ознаменувало відродження в нашій державі інституту місцевого самоврядування.

Таким чином, зміна пріоритетів соціально-економічного розвитку за останні роки існування СРСР зумовила деякі позитивні зрушення як у бюджетній системі в цілому, так і в сфері місцевих бюджетів.

Отже, у процесі розвитку місцевих бюджетів України від другої по­ловини XIX до початку XXI ст., можна виділити такі етапи:

На першому етапі (від земської реформи 1864 р. до жовтневого пе­ревороту 1917 р.)відбувалось організаційне оформлення і зміцнення позицій перших органів місцевого самоврядування − земств, окреслен­ня кола їх повноважень, що, в свою чергу, зумовило напрями витрачан­ня коштів земських бюджетів. Одночасно проходив процес визначення їх дохідних джерел, вдосконалення місцевого оподаткування.

Другий етап у розвитку місцевих бюджетів України розпочався в 1918 р. і тривав до 1930 р. У цей час відбулося відновлення інституту місцевих фінансів і місцевих бюджетів, ліквідованих у процесі соціаліс­тичного перевороту. Найважливішими здобутками цього періоду ста­ли: законодавче оформлення місцевих бюджетів та визначення засад їх функціонування; регламентація формування та витрачання коштів міс­цевих рад; упорядкування місцевого оподаткування; оформлення сис­теми місцевих бюджетів, процедур бюджетного процесу та механізму надання субсидій місцевим; подальше вдосконалення структури дохо­дів і видатків місцевих бюджетів, забезпечення їх бездефіцитності, ви­значення засад організації та механізму міжбюджетних відносин і бю­джетного регулювання.

Третій етап у розвитку місцевих бюджетів (1930− 1950 рр.) прохо­див під впливом зміцнення адміністративно-командних методів управ­ління, що закономірно відзначилося і на бюджетних відносинах. Бю­джетна система характеризувалася суворою централізацією; така риса була притаманна і місцевим бюджетам. Органи місцевої влади мали об­межені права в галузі використання коштів місцевих бюджетів, пошу­ку додаткових дохідних джерел, справлянні місцевих податків і зборів тощо. Ті незначні можливості, які вони мали, не могли суттєво вплину­ти на стан місцевих бюджетів. Загалом у цей період система місцевих бюджетів і не могла бути іншою, вона відповідала сформованій на той час бюджетній системі країни.

Четвертий етап у розвитку місцевих бюджетів України охоплює 1960− 1990-ті рр., які відзначались деяким послабленням централізо­ваного управління країною, поступовим зміцненням демократичних за­сад. Економічна реформа 1965 р. спричинила значні зрушення у струк­турі доходів місцевих бюджетів, сприяла зміцненню їх дохідної бази і піднесенню ролі платежів з прибутку порівняно з податком з обороту, зумовила зміни у бюджетному процесі, бюджетних взаємовідносинах. У другій половині 1980-х років відбувалося подальше розширення прав місцевих рад, удосконалення їхньої взаємодії з підприємствами й ор­ганізаціями, що діяли на їх території; була зроблена спроба використан­ня елементів госпрозрахунку та нормативних методів у сфері бюджет­ного планування.

П'ятий етап у розвитку місцевих бюджетів України розпочався в 1990 р. Головною його ознакою є неухильне зміц­нення позицій органів місцевого самоврядування як однієї з найваж­ливіших передумов для побудови демократичного суспільства. Основ­ним надбанням цього етапу стали: законодавча регламентація функціо­нування бюджетної системи України, місцевих бюджетів, системи опо­даткування і, зокрема, місцевих податків і зборів, бюджетного регулю­вання і порядку надання бюджетних трансфертів; формування механіз­му зацікавленості органів місцевої влади у збільшенні доходів як дер­жавного, так і місцевих бюджетів.

Кроком у реформуванні бюджетної системи стало прийняття Бюджетного кодексу України у червні 2001 року, після запровадження якого розпочався процес поступового переходу до формування бюджетів за програмами. Положення статей 2, 87, 90, 92 Бюджетного кодексу України чітко визначають перехід до програмно-цільового методу формування бюджету. Починаючи з 2002 року, формування державного бюджету проводиться за програмами, і практика застосування програмно-цільового методу формування бюджету повинна перейти на рівень місцевих бюджетів.

Програмно-цільовий метод складання бюджету уперше було запропоновано у США в середині 1960-х років XX століття, де й дотепер використовується більшістю штатів і муніципалітетів.

Відтоді практика програмно-цільового методу складання бюджету поширилася на цілу низку інших країн. Його активно практикують Канада й більшість країн Європейського союзу. Сьогодні більшість країн ЄС надають допомогу іншим країнам саме у формі програм, після здійснення яких ЄС прагне бачити досягнення конкретних результатів. З-поміж країн СНД елементи цього методу використовують Казахстан, Росія та інші країни.

Программно-цільовий метод – метод, при якому цілі плану узгоджуються за допомогою програм. Застосовуються, в основному, для довготермінового планування. Він являє собою застосування до планування системного підходу і базується на формуванні цілей економічного розвитку, їх дроблення на підцілі та виявлення ресурсів, необхідних для їх, погодженої реалізації. Цей метод використовує апарат теорії графів. Особливості цього методу при використанні теорії графів є побудова двох графів – дерева цілей та дерева ресурсів.

Особливістю програмно-цільового методу формування бюджетів є запровадження нового механізму управління видатками бюджету, хоча для успішного запровадження цього методу необхідно, щоб програми були забезпечені реальними джерелами фінансування. Основною ідеологією такого методу є те, що вкладені фінансові ресурси мають працювати на результат.

Традиційний метод формування й виконання бюджету ґрунтується на розрахунку потреби у видатках, виходячи із складених планів та кількості бюджетних закладів і потреби їх утримання, у розрізі бюджетних функцій, плануванні на один бюджетний рік, відсутності глибокого обґрунтування видатків бюджету, нівелювання відповідальності при витрачанні коштів, непрозорості у витрачанні бюджетних коштів.

Особливістю програмно-цільового методу є формування бюджету за програмами, зосередження на результатах, стратегічний підхід у плануванні, посиленні відповідальності при виконанні програм, обґрунтованість та аналіз прийнятих бюджетних рішень, прозорість у витрачанні бюджетних коштів.

Процес формування бюджету за програмно-цільовим методом починається з окреслення проблем, що підлягають розв'язанню: кількість дітей, яких слід охопити освітою, кількість пацієнтів, яких треба полікувати, види транспорту, які треба забезпечити, тощо. Для розв'язання цих проблем створюються відповідні програми і бюджет формується лише на підставі цих програм. Структура програм повністю відповідає державним пріоритетам і потребам конкретних державних секторів на місцях. Кінцевою метою фінансування установ є втілення ними програм, спрямованих на розв'язання конкретних проблем. Формулюються проміжні цілі, які слід досягнути за допомогою бюджетних ресурсів протягом певного періоду. Наступний етап − виокремлення стратегій для досягнення поставлених цілей і розроблення кількісних параметрів реалізації цілей для менеджерів з метою визначення − чи було досягнуто мети. Для визначення, чи досягла установа очікуваного результату, після здійснення програми результати можна виміряти кількісними параметрами. Якщо цілей не було досягнуто, їх проаналізують і скоригують, щоб позбутися слабких місць у зазначеній стратегії, або буде проведений аналіз втілення програми і, за потреби, внесено зміни у сам процес реалізації. На цій стадії керівники визначають, чи досягнуто цілей і на такій підставі визначають суспільну вартість від продовження, завершення чи внесення змін до програми. Програмно-цільовий метод також передбачає, що при прийнятті рішень щодо використання коштів враховуються такі аспекти, як підвищення корисності програми, зниження витрат на функціонування місцевих урядів, якісне надання послуг з охорони здоров'я та добробут суспільства в цілому. Керівники використовують показники виконання програм для вичерпної оцінки результатів, досягнутих внаслідок втілення програми, і вказують, як ці результати співвідносяться з місцевими та державними цілями.

Найважливішими складовими програмно-цільового методу є :

- бюджетні програми і підпрограми;

- стратегічне планування;

- доходи й видатки: прогноз, оцінка і визначення повноважень;

- аналіз, оцінка і моніторинг програм;

- прозорість бюджетного процесу та участь громадськості у ньому.

Читайте також:

1. III. Етапи розробки програмного забезпечення
2. III.Цілі розвитку особистості
3. III.Цілі розвитку особистості
4. III.Цілі розвитку особистості
5. Iсторiя розвитку геодезичного приладознавства
6. V Потреби та мотиви стимулюють пізнання себе та прагнення до саморозвитку.
7. VІІІ. Проблеми та перспективи розвитку машинобудування.
8. А. В. Петровський виділяє три стадії розвитку особистості в процесі соціалізації: адаптацію, індивідуалізацію і інтеграцію.
9. А/. Верховна Рада України.
10. АГРАРНЕ ПРАВО УКРАЇНИ
11. Аграрні закони України
12. Агроекологічні проблеми розвитку і шляхи їх розв'язання

Переглядів: 1916