• Гідрологія і Гідрометрія
• Господарське право
• Економіка будівництва
• Економіка природокористування
• Економічна теорія
• Земельне право
• Історія України
• Кримінально виконавче право
• Медична радіологія
• Методи аналізу
• Міжнародне приватне право
• Міжнародний маркетинг
• Основи екології
• Предмет Політологія
• Соціальне страхування
• Технічні засоби організації дорожнього руху
• Товарознавство продовольчих товарів

Конституційна реформа — шлях до політичного компромісу та соціального миру

(академік В. Я. Тацій [115])

Не війна, а мир (перший природ­ний закон людини та суспільства).

Томас Гоббс

Бурхливі політичні процеси, які переживає нині українське суспіль­ство, свідчать про перехід до якісно нового етапу розвитку національ­ної державності — від становлення її засад та формування державно-владних інститутів до поглиблення функціонального та структурного реформування державного правління. Безперечно, на попередньому етапі головним завданням для України стала реалізація історичного по-

6 5-211

кликання — утворення власної держави з усіма її атрибутами з того, що залишилося у спадок від колишнього СРСР, її самоідентифікація в новій якості перед власним народом та вихід на міжнародну арену як суб'єкта міжнародного права.

Після досягнення цієї мети — і це закономірно — як відповідь на численні виклики сучасності перед нашим суспільством гостро постало питання про ефективність державного управління, яка тісно пов'язана з потребою демократизації державно-владних відносин та, власне, ра­ціоналізацією процедур формування та здійснення влади. Вибудована Конституцією 1996 року модель президентсько-парламентської форми правління практично вичерпала свої потенційні можливості сприяння поступальному розвитку всіх сфер суспільного життя. Політична неструк-турованість суспільства, надмірність президентських повноважень при­звели до істотної деформації реального правового статусу глави Украї­нської держави в бік виконавчої гілки влади та домінування над Каб­міном, що стало на заваді такій формі правління, яка б орієнтувалась на загальновизнані у Європі стандарти демократичного устрою суспіль­ства та держави.

Як відомо, чинна Конституція акумулювала світовий досвід консти­туціоналізму. В цілому вона відбиває рівень розвитку вітчизняної пра­вової науки, усвідомлення демократичного вектора розвитку держави і суспільства. Це перша Конституція нашої держави, що покликана бути реально діючим Основним Законом, але це означає й високі вимоги до змісту Конституції, відповідності її реальним потребам життєдіяльності суспільства, держави, кожного громадянина.

Слід підкреслити й те, що наша Конституція творилась у складних політико-правових умовах. Зрозуміло, що конфронтація, яка була в пар­ламенті, аж ніяк не могла сприяти узгодженості окремих конституцій­них конструкцій та механізмів, довершеності юридичних формулю­вань. На той час найважливішим був сам факт прийняття Конституції, яка остаточно легітимувала Українську незалежну правову і демокра­тичну державу, закріпила відповідну систему органів державної влади та механізми їх функціонування. Проте вже тоді було ясно, що певні положення Конституції несуть на собі відбиток перехідного періоду, є скоріше результатом ситуаційного політичного компромісу, а не науко­во обґрунтованого та виваженого аналізу соціальних реалій і тенденцій розвитку нашого суспільства та держави.

Тому запропонована мало не з моменту прийняття Конституції 1996 ро­ку трансформація форми правління в напрямку парламентсько-прези­дентської моделі була визнана як назріла і своєчасна, а політична ре­форма — як процес реформування, спрямований на створення полі­тично відповідальної, ефективної та прозорої системи влади, виважене збалансування повноважень вищих органів державної влади. З точки

зору основного сенсу конституційної реформи удосконаленню підлягає насамперед механізм розподілу владних повноважень, співвідношення і взаємодії вищих органів державної влади — президента, Верховної Ра­ди (ВР) і Кабміну, який сьогодні існує в Україні. Відомо, що його функціо­нування за нинішніх умов породжує протистояння різних гілок держав­ної влади і політичних сил, що не дає можливості злагоджено і плідно працювати, ефективно вирішувати болючі питання підвищення добро­буту людей, рівня їхньої соціальної і правової захищеності.

Тематика, пов'язана зі здійсненням державно-правових реформ, завжди була популярною у політичної еліти та фахівців. Але саме звернення Президента з нагоди 11-ї річниці незалежності формально започаткувало процес конституційної модернізації діючої державної моделі. У березні 2002 року концептуальні засади майбутніх реформ були матеріалізовані у президентському законопроекті, а згодом і у декількох альтернативних законопроектах про внесення змін до чин­ної Конституції. Всенародне громадське обговорення цих проектів, парламентські слухання і широка дискусія з цього питання у наукових колах, яка проходила протягом останніх двох років, засвідчили, що необхідність реформування політичної системи — об'єктивний і на­зрілий процес.

Прийняття 8 грудня 2004 року ВР закону "Про внесення змін до Конституції України" стало свідченням того, що політична реформа увійшла в русло законодавчого процесу, набула необхідної чіткості і предметності. А те, що зазначені акти підтримала переважна біль­шість депутатського корпусу (402 голоси депутатів при необхідних 300), свідчить про те, що ідеї конституційної реформи поділяються як широкими колами громадськості, так і значною частиною політичної еліти, усвідомлюються на рівні загальнонаціонального консенсусу як об'єктивно необхідні на сучасному етапі розвитку української держав­ності.

Перш за все прийняті зміни до Конституції спрямовані на істотне по­силення ролі партій у структуризації парламенту, при формуванні вико­навчої вертикалі та у виборчому процесі. Здійснення структурних ре­форм на сьогодні вимагає більш раціональної й ефективної системи вла­ди, створення якої є можливим тільки за умови розбудови відповідально діючої партійної системи та громадянських інститутів. Адже з точки зору загальновизнаних критеріїв європейської демократії дійсний контроль за владою можна ефективно забезпечити за умови "партійної прозорості" державного механізму й чіткого усвідомлення громадськістю, яка ж пар­тія несе відповідальність за здійснюваний політичний курс.

У цьому плані позитивно сприймаються норми закону щодо форму­вання за результатами виборів та на основі узгодження політичних по­зицій коаліції депутатських фракцій, до якої входять більшість народних

депутатів України від конституційного складу парламенту. При цьому депутатська фракція, до складу якої входить більшість народних де­путатів від конституційного складу ВР, має права коаліції депутатських фракцій, передбачені Конституцією. Така коаліція повинна бути сфор­мована протягом одного місяця з дня відкриття першого засідання ВР, що проводиться після чергових або позачергових парламентських ви­борів, або протягом місяця з дня припинення діяльності попередньої коаліції депутатських фракцій. Повноваження коаліції депутатських фрак­цій пов'язані, передовсім, із формуванням уряду та забезпеченням під­тримки його рішень у парламенті. За цих умов парламентська більшість, акумулюючи певні політичні настрої та соціальні сподівання через ме­ханізми політичного представництва, стає найважливішим інструмен­том проведення певного політичного курсу. Звісно, ці зміни розрахо­вані на обрання парламенту на засадах пропорційної виборчої систе­ми, що має відбутися у 2006 році.

Зміни до Конституції спрямовані не лише на розширення повнова­жень фракцій, а й на посилення партійної дисципліни. Про це свідчить п. 6 ст. 81, відповідно до якого повноваження народного депутата, об­раного від політичної парти чи виборчого блоку, припиняються достро­ково, якщо він не входитиме до складу депутатської фракції цієї по­літичної партії (блоку), або вийде з її складу, а також право президента на достроковий розпуск ВР, якщо вона упродовж місяця не створить коаліцію депутатських фракцій (ч. 2 ст. 90). У разі невходження народ­ного депутата, обраного від політичної партії чи виборчого блоку по­літичних партій, до складу депутатської фракції цієї політичної партії (блоку) або виходу з її складу його повноваження припиняються дост­роково за рішенням вищого керівного органу відповідної політичної партії (блоку) з дня прийняття такого рішення. Можливо, з точки зору демократизації парламентських процесів це не найкращий вихід. Про­те слід зважати й на те, що за період існування парламенту 3-го скли­кання (1998-2002 pp.) можна нарахувати близько 600 таких переходів, а деякі парламентарі змінювали фракції по 6 разів.

Збільшується й строк повноважень ВР з 4 до 5 років, проте ВР, об­рана у 2002 році, продовжує працювати до дня набуття повноважень парламентом, обраним у 2006 році. Ця норма є виваженою, оскільки для нового більш повноважного парламенту питання стабільності та професійності набувають першорядної значущості.

Стосовно інституту президентства привертають до себе увагу нор­ми, спрямовані на обмеження президентських повноважень щодо ви­конавчої вертикалі та залучення парламенту до процесу формування уряду. Згідно з нормами вказаного закону (ч. 2-4 ст. 114) передба­чається призначення персонального складу Кабміну на паритетних за­садах: парламент призначає прем'єр-міністра за поданням президента

(причому кандидатура вноситься за пропозицією коаліції депутатських фракцій), а потім, за поданням прем'єр-міністра — й переважну біль­шість членів Кабміну (крім урядовців, які призначаються за поданням президента). В компетенції глави держави — внесення подання до ВР щодо прем'єр-міністра та двох міністрів: закордонних справ та оборо­ни (п. 9, 10 ст. 106).

Вказані новації спрямовані на усунення перекосів у системі "стри­мувань і противаг" та приведення у відповідність реального і юридич­ного статусу глави держави. Поділ влади жодним чином не відкидає цілісності державної влади і державної політики. Тому цілком логічним є покладення на парламентську більшість, тобто на партійну коаліцію, яка отримала найбільшу підтримку з боку народу на останніх парла­ментських виборах, політичної відповідальності за склад, програму та наслідки діяльності уряду. Призначення ж міністрів закордонних справ та оборони, яке здійснюється за поданням президента, цілком впису­ється у його статус як глави держави, верховного головнокомандувача та гаранта державного суверенітету і територіальної цілісності. При цьо­му відповідно до ч. 2 ст. 113 закону про внесення змін до Конституції Кабмін є відповідальним перед президентом і ВР, підконтрольним і підзвітним ВР у межах, передбачених Конституцією.

В цілому, на наш погляд, встановлений порядок формування й від­повідальності Кабміну забезпечує цілковиту прозорість і прогнозо-ваність партійної структури уряду, суттєво посилює установчу функцію парламенту, зміцнює позиції вищого органу виконавчої влади і водно­час спрощує процедуру прийняття основних державно-владних рішень, гарантує єдність державної політики.

З порядком формування Кабміну нерозривно пов'язане й питання про термін його повноважень. За Конституцією 1996 року уряд форму­ється на термін повноважень діючого президента і складає свої повно­важення перед новообраним главою держави. У зв'язку із переходом до внутрішньопарламентського способу формування уряду змінені строк та підстави припинення повноважень уряду. Згідно зі ст. 115 закону "Про внесення змін до Конституції України" від 8 грудня 2004 року Кабмін складає повноваження перед новообраною ВР. Тобто по суті Кабмін в межах строку повноважень парламенту здійснює свої функції доти, доки користується довірою парламенту (поки йому не буде ви­словлена резолюція недовіри).

Питання про відповідальність Кабміну може бути ініційоване прези­дентом або не менш ніж 1/3 народних депутатів (ст. 87 закону). Водно­час з метою забезпечення стабільності уряду передбачено, що питан­ня про відповідальність уряду не може розглядатися ВР більше одного разу протягом однієї чергової сесії, упродовж року після схвалення Програми діяльності уряду або протягом останньої парламентської сесії.

Заяву про відставку прем'єр-міністр та інші члени Кабміну тепер мають право подавати не президентові, а ВР.

У межах цієї моделі позитивно сприймається право президента до­строково припинити повноваження ВР, якщо протягом 60 днів після відставки Кабміну не сформовано персональний склад нового уряду, оскільки це посилює відповідальність парламенту, сприяє конструктив­ності дій народних депутатів та безперервності роботи вищого органу виконавчої влади.

Передбачені новації і щодо законодавчого процесу. Так, право за­конодавчої ініціативи збережено тільки за трьома суб'єктами: прези­дентом, народними депутатами і Кабміном. Національний банк, який до останнього часу так і не відзначився активністю в реалізації законодав­чої ініціативи, таке право втратив, на чому наполягали багато хто з фа­хівців. Таким чином, серед суб'єктів права законодавчої ініціативи за­лишилися тільки суб'єкти найвищого політичного рівня, що є цілком логічним і виправданим. Водночас збережена прерогатива президента визначати певні законопроекти невідкладними, що тягне за собою їх позачерговий розгляд ВР.

Певні зміни стосуються порядку промульгації законів України. Збере­жений загальний 15-денний термін підписання й оприлюднення прези­дентом законів, прийнятих парламентом, і 10-денний термін промульга­ції тих законів, які прийняті шляхом подолання вето глави держави. При цьому ст. 94 Конституції доповнена положенням, згідно з яким у разі як­що президент не підписав закон, прийнятий шляхом подолання вето, то такий закон невідкладно офіційно оприлюднюється головою ВР і опублі­ковується за його підписом. Таким чином унеможливлюється "приховане вотування" законів, з якими не згоден глава держави. Президентське право вето більше не стосується законів про внесення змін до Конститу­ції (п. ЗО ст. 106). Це є цілком логічним з огляду на особливу юридичну природу Конституції та той факт, що такі закони приймаються не менш як двома третинами віл конституційного складу парламенту, тобто такою більшістю голосів, яка достатня для подолання вето глави держави.

Чи не найбільш суттєві зміни в Конституції згідно з даним законом стосуються повноважень президента, особливо номінаційних, тобто тих, що полягають у можливості призначати та усувати з посад певних по­садових осіб. Вище вже згадувалося про новий порядок формування уряду, згідно з яким номінаційні повноваження президента суттєво зву­жені. Крім того, право призначати й усувати з посад керівників цент­ральних органів виконавчої влади, що не входять до складу уряду, пе­рейшло до компетенції Кабміну. Уряд також отримав право самостійно утворювати, реорганізовувати та ліквідовувати відповідно до закону міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, діючи в ме­жах коштів, передбачених на утримання органів виконавчої влади, що

безумовно сприятиме забезпеченню цілісності виконавчої гілки влади та посилить її незалежність.

Істотно змінені принципи взаємовідносин між президентом та Каб­міном: з фактично субординаційних вони перетворюються на паритет­ні, на відносини між двома вищими органами державної влади. В да­ному аспекті ілюстративним є той факт, що президент втратив право скасовувати акти Кабміну: у разі сумнівів щодо конституційності урядо­вих актів глава держави може тільки зупинити їх дію з одночасним зверненням до Конституційного суду (п. 15 ст. 106). На цьому тлі певним дисонансом виглядає збереження за президентом права скасовувати акти Ради міністрів АРК (п. 16 ст. 106). На нашу думку, більш логічним виглядало б надання цього права Кабміну як вищому органу виконав­чої влади в країні.

Водночас цілком збережені сильні позиції президента як верховно­го головнокомандувача, керівника зовнішньополітичної діяльності Ук­раїни, гаранта державного суверенітету, територіальної цілісності дер­жави, додержання Конституції, прав і свобод людини і громадянина. Повноваження глави держави у відповідних сферах державного життя залишені майже без змін. Більше того, посилення ролі парламенту зу­мовило й необхідність посилення системи "стримувань і противаг". Прак­тично йдеться про збереження трьох центрів державної влади — силь­ного президента, сильного парламенту і сильного уряду. Водночас за­пропонований законопроектом перерозподіл повноважень дозволить посилити їх відповідальність за здійснення державної політики, насам­перед у соціально-економічній сфері.

З цією метою перелік підстав для розпуску парламенту главою дер­жави зріс втричі. Президент може скористатися цим правом, якщо: 1) протягом одного місяця у ВР не сформовано коаліцію депутатських фракцій; 2) протягом 60 днів після відставки Кабміну не сформовано його новий персональний склад; 3) протягом ЗО днів однієї чергової се­сії пленарні засідання не можуть розпочатися. Розпуск парламенту, звісно, є виключним політико-правовим заходом, до якого слід вдава­тися вкрай виважено. Тому й передбачено, що рішення про достроко­ве припинення повноважень ВР приймається президентом після відпо­відних консультацій з головою ВР, його заступниками та головами де­путатських груп і фракцій.

Певним свідченням посилення ролі парламенту в державному ме­ханізмі за конституційною реформою може слугувати й той факт, що у аазі дострокового припинення повноважень президента виконання його обов'язків на період до обрання і вступу на пост нового президента покладається не на прем'єр-міністра, як це передбачалося Конститу­цією 1996 р., а на голову ВР. Тому збережено концептуальний підхід у питанні про те, що особа, яка тимчасово виконує обов'язки президен-

та, суттєво обмежена у своїй компетенції: вона не може звертатися з посланнями до народу та парламенту, призначати всеукраїнський ре­ферендум щодо змін Конституції, оголошувати всеукраїнський рефе­рендум за народною ініціативою, припиняти повноваження парламенту та призначати позачергові парламентські вибори, виконувати номіна-ційні повноваження щодо міністра оборони, генерального прокурора, Ради Національного банку, Національної ради України з питань телеба­чення і радіомовлення, Конституційного суду, не може присвоювати ви­щі військові звання, виші дипломатичні ранги та вищі спеціальні зван­ня і класні чини, нагороджувати державними нагородами, встановлю­вати президентські відзнаки і нагороджувати ними, здійснювати помилування, створювати допоміжні органи і служби. Такі обмеження враховують, що голова ВР, який тимчасово виконує обов'язки прези­дента, не має тієї легітимності, як всенародно обраний глава держави, а тому не може виконувати весь обсяг його конституційних повнова­жень. Його головне завдання у перехідний період — забезпечити ста­більність і легітимну передачу влади новообраному президентові.

Істотною новелою конституційної реформи є уточнення ролі проку­ратури, яке посилює правозахисну спрямованість діяльності цього орга­ну, що є показовим з огляду на стан та перспективи ситуації з забезпе­ченням та захистом прав людини та громадянина в Україні. Насампе­ред, це виявилося в тому, що функції прокуратури доповнені наглядом за додержанням прав і свобод людини і громадянина, додержанням законів з цих питань органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами. До того ж пев­ну самостійність отримав і генеральний прокурор, оскільки тепер він не тільки призначається на посаду, а й звільняється з посади президентом тільки за згодою ВР (ч. 1 ст. 122).

Слід зауважити, що зміни до Конституції, започатковані законом "Про внесення змін до Конституції України" від 8 грудня 2004 року, охоплюють здебільшого владні механізми загальнодержавного рівня. Однак держава може бути міцною тільки за наявності сильних регіонів. Як свідчить світовий і вітчизняний досвід державотворення, системні реформи можуть бути ефективними тільки в тому разі, коли до них за­лучаються й владні відносини та інститути на територіальному рівні. Тому політична реформа має знайти своє логічне продовження у вдос­коналенні владних відносин на рівні областей, районів, міст, селищ, сіл, адже саме тут найбільш виразно проявляється ефективність влади, її здатність продемонструвати свої можливості через надання своєчас­них і якісних управлінських послуг.

Виходячи з цього, такий закон (реєстраційний №3207-1), попе­редньо схвалений більшістю від конституційного складу ВР 8 грудня 2004 року, має розглядатися як продовження реформування системи

влади на місцях, спрямоване на створення повноцінного місцевого са­моврядування на всіх рівнях адміністративно-територіального устрою. Це цілком узгоджується з вимогами Ради Європи до України щодо при­ведення національного законодавства у відповідність до Європейської хартії місцевого самоврядування. Адже на сьогодні обласні та районні ради фактично позбавлені власних повноважень, власних бюджетних коштів і, відповідно, власних виконавчих органів. Обласні та районні держадміністрації обтяжені виконанням не властивих їм самоврядних повноважень, що негативно позначається на здійсненні державної ви­конавчої влади на місцях.

Тому обґрунтованими є запропоновані зміни щодо створення міс­цевих державних адміністрацій лише на рівні областей, міст Києва і Севастополя (ч. 1 ст. 118 вказаного закону), що свідчить про ліквідацію даних органів державної виконавчої влади на районному рівні. Нато­мість передбачається можливість утворення власних виконавчих ор­ганів обласними і районними радами. При цьому вони за своїм стату­сом визнаються не як апарат ради, а розглядаються як повноцінні орга­ни місцевого самоврядування (ч. З ст. 140).

Зазначені зміни допоможуть нарешті зняти питання про конкурен­цію компетенцій місцевих державних адміністрацій і органів місцевого самоврядування на рівні району. Що ж стосується розмежування повноважень між іншими органами державної влади та місцевого са­моврядування, то це питання, а також підстави і порядок делегування повноважень повинні встановлюватися законом (ч. 6 ст. 140). Прикмет­ним є й те, що із 4 до 5 років збільшується строк повноважень місце­вих рад та сільського, селищного, міського голови.

Системне реформування місцевої влади є можливим тільки за умов поєднання інституційних змін в системі публічної влади з реформою адміністративно-територіального устрою України. Така реформа, не став­лячи під сумнів унітарний характер Української держави, повинна упо­рядкувати наявну систему адміністративно-територіальних одиниць, ра­ціоналізувати їхні межі, забезпечити формування самодостатніх тери­торіальних громад.

Тому слід звернути увагу й на запропоновані зміни до Конституції щодо системи адміністративно-територіального устрою України, адже як адміністративно-територіальні одиниці визначаються АРК, області, міста, райони та громади (сільські, селищні, міські). Громадою при цьо­му визнається адміністративно-територіальна одиниця, до якої входять жителі одного або декількох населених пунктів та яка має визначені межі. У зв'язку з такою термінологією сільські, селищні, міські ради іме­нуються радами громад.

Отже, конституційний процес на сьогоднішньому етапі не може бу­ти зупиненим, основні напрями конституційного реформування будуть

розвиватись, доповнюватись, змінюватись, удосконалюватись й надалі з урахуванням актуальних реалій. На порядку денному постануть питання, одна частина яких може бути вирішена на законодавчому рівні, а дру­га знову вимагатиме внесення змін до Конституції. Головне, щоб ці реформи були чітко орієнтовані на високі цілі досягнення соціальної злагоди та миру, на засадах яких стає можливим зростання добробуту кожного громадянина, подальший демократичний розвиток держави та суспільства.

Питання для самоконтролю

1. Парламент — Верховна Рада України — єдиний орган законо­
давчої влади в Україні.

2. Порядок формування Верховної Ради України та її структура.

3. Функції, повноваження і основні форми діяльності Верховної
Ради України.

4. Суб'єкти законодавчої ініціативи.

5. Законодавчий процес та його стадії.

6. Уповноважений Верховної Ради України з прав людини та Ра­
хункова палата як органи постійного парламентського конт­
ролю.

7. Повноваження Верховної Ради України відповідно до Закону
України "Про внесення змін до Конституції України" від 8 груд­
ня 2004 р.

Читайте також:

1. Cплата єдиного соціального внеску - 2013
2. II. Поняття соціального процесу.
3. Аграрна реформа 1861 р. Скасування кріпостного права в надніпрянській Україны.
4. Аграрна реформа 1861 р. Скасування кріпостного права в надніпрянській Україны.
5. Аграрна реформа в Україні
6. Аграрна реформа.
7. АДМІНІСТРАТИВНА РЕФОРМА - НЕВІДКЛАДНА ВИМОГА ЧАСУ
8. АКТИВІЗАЦІЯ СУСПІЛЬНО-ПОЛІТИЧНОГО РУХУ В ЗАХІДНІЙ УКРАЇНІ
9. Багатовимірність людського буття: співвідношення біологічного і соціального в людині
10. Взаємовідношення біологічного, соціального і духовного в людині.
11. Виборча реформа 1905 року в Австрії, її значення для України.
12. Види загальнообов’язкового державного соціального страхування

Переглядів: 564