Сучасна концепція адміністративного процесуального права

Відходячи від застарілого розуміння адміністративного процесу (адміністративно-процесуального права), необхідно проаналізувати сучасні підходи до його розуміння.

Адміністративно-процесуальне право, хоч і є окремою самостійною галуззю національного публічного права, воно не може існувати відірвано від інших галузей права, в першу чергу – адміністративного права. З новітнім розвитком адміністративного права України, який характеризується відходом від його управлінської функції до обслуговуючої набуває розвитку адміністративно-процесуальне право.

Ці тенденції зумовлюються наступними факторами. Перший полягає в тому, що адміністративно-процесуальне право регулює процесуальні відносини, які базуються на нормах адміністративного (матеріального) права. Адже теорією права вироблені чіткі постулати, які беручи в основу поділу всіх галузей права юридичний зміст суспільних відносин, виділяють матеріальні та процесуальні галузі права, які хоч і є самостійним правовими інституціями, однак взаємопов’язані на можуть існувати один без одного.

Другий осново утворюючий фактор полягає у тому, що останні десять років відбулися значні перетворення в сутності та призначенні адміністративного права, в майбутньому, маємо нагоду сподіватись, вони відбудуться в системі цієї галузі права. Ці процеси дають можливість стверджувати, що адміністративне право з примусового правового інструментарію діяльності органів влади щодо управління суспільством перетворюється в фундаментальну галузь публічного права, що регулює суспільні відносини, які виникають з приводу, по-перше, забезпечення державою прав і свобод громадян засобом їх звернення до суб’єктів владним повноважень за отриманням передбачених законодавством публічних послуг (сервісно-обслуговуюча складова), по-друге, забезпечення державою можливості оскарження громадянам, юридичним особам незаконних дій, рішень чи бездіяльності суб’єктів владних повноважень, які вони допускають в процесі своєї обслуговуючої та контрольної функції, і лише, по-третє, забезпечення суб’єктів владних повноважень законних можливостей реалізовувати свої контрольно-наглядові функції.

Таким чином системо утворюючі зміни, що відбуваються на шляху реформування адміністративного права мають безпосередній вплив на його процесуальну частину – адміністративно-процесуальне право. А це означає, що адміністративне процесуальне право України сьогодні перебуває на стадії активного системного формування.

У зв’язку з цим, на сьогодні, в юридичній науці вироблено дві концепції розуміння адміністративно-процесуального права (адміністративного процесу) – судова та управлінська (або її сучасний варіант – публічно-обслуговуюча).

Перша з них з них характеризується вузьким підходом щодо розуміння адміністративного процесу. Така концепція в цілісному її варіанті сформувалась після прийняття у 2005 році Кодексу адміністративного судочинства України, який безспірно можна назвати значним проривом вітчизняного права на шляху реального забезпечення прав і свобод громадян в публічних правовідносинах. З набуттям чинності КАСУ відбуваються структурні перебудови системи адміністративного права, адже його норми змінюють призначення цієї галузі права, а саме воно стає правовим гарантом не лише суб’єктам владних повноважень щодо можливості реалізації їх управлінських функцій, а й гарантом можливості захисту прав і свобод громадян від перевищення владних повноважень цих суб’єктів засобом звернення до адміністративного суду з адміністративним позовом. Можливість розвивати цю концепцію на науковому рівні гарантувала норма п. 5 ч. 1 ст. 3 КАС України, яка визначила, що під «адміністративним процесом» необхідно розуміти правовідносини, що складаються під час здійснення адміністративного судочинства[9]. Ця норма стала базовою для «судової» концепції розвитку адміністративного процесу і адміністративного процесуального права, яку активно відстоюють В.М. Бевзенко, А.Т. Комзюк, Р.С. Мельник та ін.

Формування «судової» концепції адміністративного процесу поставило питання: до якого правового інституту (галузі, підгалузі права) віднести правовідносини, які виникають з приводу реалізації інших норм адміністративного матеріального права, а саме: норм, що гарантують право громадян (фізичних, юридичних осіб) щодо звернення до суб’єктів владних повноважень для реалізації свої соціальних, економічних прав; норм застосування адміністративної та дисциплінарної відповідальності та ін., адже вони не регулюються КАСУ.

Існування цих адміністративно-процесуальних відносин поза межами правового регулювання зумовило згуртування наукової думки щодо формування Адміністративно-процедурного права, як процесуального утворення адміністративного права України. Розвиток адміністративно-процесуального права здійснюється спонтанно протягом останнього десятиріччя, однак як і більшість галузей (підгалузей) права прагне до доктринального розвитку на підставі розробки та прийняття чіткої системної нормативно-правової бази. Спроби її формування, як і адміністративного судочинства були закладені як завдання адміністративної реформи, започаткованої Указом Президента України у 1998 році. Своє відображення вони мали в розробці у 2003 році проекту Адміністративного процедурного кодексу України, який в ст.2 визначив предмет правового регулювання, а саме «правовідносини, що складаються у сфері діяльності органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб у зв’язку з розглядом питань, пов’язаних з реалізацією та захистом прав, свобод і законних інтересів фізичних та юридичних осіб, у тому числі з надання адміністративних послуг»[10]. В той же час сама наявність нормативно-правового акту, який регулює певну відносно самостійну групу правових відносин не дає підстав вести мову про існування окремої процесуальної галузі права, до того як стверджують вчені, які на монографічному рівні досліджують адміністративно-процедурні відносини в Україні, а саме Миколенко О.І., Тимощук В.П., кожна з юридичних наук має власний понятійний апарат, що відповідає її історично сформованому предметному змісту; такий власний понятійний апарат зараз розробляється й наукою адміністративного процедурного права; адже саме понятійний апарат разом з предметом науки дозволяють ідентифікувати певну науку як таку, відмежувати її від інших наук та визнати самостійною галуззю знання. Тому, вони зазначають, що наука адміністративного процедурного права повинна напрацювати і мати свою систему наукових категорій, частину з яких обов’язково погодити з науковими категоріями філософії права і теорії держави та права, частину запозичити в інших споріднених наук (конституційного, адміністративного, цивільно-процесуального права тощо), а частину розвивати самостійно, після чого на її основі можна формувати галузь права[11].

З огляду на це, слід зазначити, що доки не сформоване адміністративно-процедурне законодавство, не напрацьована його термінологія, не можна виводити адміністративно-процедурні відносини за межі правового регулювання адміністративно-процесуального права, хоча в майбутньому це цілком можливий та необхідний варіант формування інститутів адміністративного права. З поміж цього аргументами щодо такої авторської позиції є відсутність чіткого розмежування поняття «процедура» від поняття «провадження» загальновживаного в теорії адміністративного процесу. Так, відомий дослідник адміністративно-процесуальних відносин О.В. Кузьменко зазначає, що процес слід розглядати як діяльність суб’єктів права із здійснення правової регламентації суспільних відносин та реалізації права, а процедуру — як формалізований бік такої діяльності. Процедура детермінує порядок здійснення суб’єктами правовідносин юридично значущих дій, які у своїй сукупності складають юридичний процес[12]. В свою чергу Е.Ф. Демський визначає процедуру в адміністративному процесі, як встановлені законодавством правила, порядок і умови (зразок) вчинення процесуальних дій щодо розгляду, розв’язання і вирішення конкретної адміністративної справи в публічній сфері.[13]

Нерозривний зв’язок адміністративного процесуального права існує з відносинами, пов’язаними з застосування адміністративного примусу, як одного із методів регулювання адміністративно-правових відносин. Перед усім мова йде про застосування адміністративної відповідальності за вчинення адміністративних правопорушень (проступків). Не вдаючись до дискусій щодо місця адміністративної відповідальності в системі адміністративного права, резюмуємо лише ті положення, які напрацьовані цією наукою та знайшли своє відображення в законодавстві.

Відомий вітчизняний дослідник адміністративно-деліктних відносин В.К. Колпаков висловлює думку, що адміністративно-деліктні відносини не є управлінськими, а включення їх до предмета адміністративного права має штучний характер. Важливою їх особливістю є універсальність, її зміст визначається функціональним призначенням даних адміністративно-правових категорій виходити за межі саме адміністративного права. Вони здійснюють захист суспільних відносин не тільки адміністративно-правової належності. Саме вони зберігають відносини, що складаються під впливом цивільного, трудового, сімейного та інших галузей права. На його думку, зазначене вище дає підстави для дослідження адміністративно-деліктних норм і адміністративно-деліктних відносин як окремої групи; це самостійна правова спільність, яка має свої властивості і може характеризуватись як окрема структурна одиниця права, тобто галузь, а саме — адміністративно-деліктне право[14]. Ми з поміж інших вчених підтримуємо таку позицію і вважаємо, що на сьогодні можна з впевненістю вести мову про формування окремої галузі публічного права – адміністративно-деліктного права, яке повинно регулювати як матеріальні та і процесуальні суспільні відносини, що виникають з приводу притягнення особи до адміністративної відповідальності. Та відстоюємо позицію, що суспільні відносини, які виникають в процесі притягнення до адміністративної відповідальності є предметом правового регулювання адміністративно-деліктного процесу, як підгалузі адміністративно-деліктного права[15]. Про самостійність та комплексність такої галузі права свідчить і існування кодифікованого акту, який регулює як матеріальні так і процесуальні відносини адміністративної відповідальності – Кодекс України про адміністративні правопорушення (далі – КупАП)[16], який наразі теж потребує суттєвих змін, напрацювання яких триває понад два десятиріччя.

Таким чином, адміністративно-деліктний процес (провадження) ми розглядаємо в рамках адміністративного процесуального права виключно з методологічної точки зору, як і будь-яку іншу процесуальну діяльність здійснювану суб’єктами владних повноважень, крім тої, яка виникає на підставі вчинення злочину, хоча близькість кримінально-процесуальних та адміністративно-деліктних відносин є очевидною. Крапку в цьому питанні може поставити прийняття законодавства про кримінальні проступки, або значне оновлення адміністративно-деліктного законодавства та формування Адміністративно-деліктного права.

Отже, підсумовуючи вищезазначене, слід вказати, що згадані правові явища (судовий розгляд справ адміністративної юрисдикції та правозастосовна діяльність суб’єктів публічної адміністрації) є настільки різними, що вони не можуть визначатися за допомогою одного і того ж терміна, навіть якщо до нього додають терміни «судовий» («судовий адміністративний процес»), «управлінський» («управлінський адміністративний процес»), «правоустановчий» («правоустановчий адміністративний процес»), «деліктний» («адміністративно-деліктний процесу). У даній ситуації вихід може бути лише один. Кожен з названих видів діяльності має отримати властиву тільки йому назву, яка б не викликала ніякого різночитання і була б чіткою та однозначною. Зазначений крок є вкрай необхідним, оскільки, як слушно зауважував свого часу В.Б. Авер’янов, давно відомо, що введення уніфікованих понять та термінів для виразу однорідних явищ є важливою умовою підвищення юридичної культури[17] .

В свою чергу професор В.Б. Авер'янов вважає, що адміністративний процес – врегульована адміністративно-процесуальними нормами діяльність уповноважених органів виконавчої влади, їх посадових осіб, інших уповноважених суб’єктів, спрямовану на реалізацію матеріальних норм адміністративного, а також інших галузей права при здійсненні проваджень щодо розгляду і вирішення індивідуально-конкретних справ.[18]

На нашу думку, в основу змісту сучасного адміністративного процесу можна покласти такий тезис: суспільство найняло державу та її органи для надання сервісу у вигляді адміністративних послуг забезпечення законності, прав, свобод та інтересів учасників правовідносин, охорони громадського порядку та конституційного ладу.

Отже, підсумовуючи існуючі погляди стосовно тлумачення адміністративного процесу, слід зазначити можливість використання такого визначення, адміністративний процес - це урегульований правом порядок розгляду і розв'язання адміністративних справ, що реалізується в рамках діяльності органів публічної адміністрації та деяких інших владних суб'єктів.

На думку професора В.Б. Авер'янова адміністративний процес виступає специфічним (оскільки не є класичним у згаданому вище розумінні) видом юридичного процесу і завдяки врегулюванню адміністративно-процесуальними нормами має притаманні йому цілі (мету), структуру і суб’єктів.[19]

Ціль адміністративного процесу - це заздалегідь заплановані результати, досягнення яких можливо за допомогою відповідних засобів і способів.

Завдання адміністративного процесу виражають собою поняття, що відображає необхідність для суб'єкта здійснити певні дії, спрямовані на досягнення мети процесу. Таким чином, ціль процесу визначає наявність комплексу відповідних завдань, рішення яких і дозволяє досягти намічену мету.

Найважливішою метою адміністративного процесує належне, засноване на неухильному дотриманні законів регулювання діяльності всіх суб'єктів процесу на всіх його стадіях і етапах.

Виходячи з того, що адміністративний процес є видом юридичного процесу, тому йому притаманні всі ознаки останнього, а саме:

1. Адміністративний процес здійснюють тільки уповноважені на те суб'єкти. Законодавцем чітко регламентовано компетенцію державних органів, їх посадових осіб, органів правосуддя та деяких інших органів щодо вирішення індивідуально-конкретних справ у ході адміністративно-процесуальної діяльності.

2. Впорядкованість адміністративного процесу обумовлено наявністю чіткої системи дій по проведенню операцій з приписами норм права. Очевидно, що без дій по вибору та аналізу приписів правових норм, без з'ясування їх змісту неможливе розв'язання завдань процесу та досягнення його мети.

3. Процес розгляду конкретної адміністративної справи немислимий без проміжного та кінцевого закріплення певних фактів, що відіграють роль своєрідних сходинок на шляху до встановлення юридичних наслідків. Тільки після їх закріплення у відповідних процесуальних документах такі факти стають юридичними.

4. Урегулювання процесуальних дій суб'єктів адміністративного процесу є запорукою того, що кінцевий результат буде досягнутий, а відсутність належної процесуальної регламентації означає по суті некерованість їх дій, ставить під сумнів досягнення реальної мети процесу.

5. Розгляд адміністративної справи (більшою мірою це стосується справ, що мають спірний характер) неможливо уявити без встановлення певних фактичних даних і конкретних обставин. Не випадково в ст. 245 КУпАП законодавець прямо орієнтує на своєчасне, всебічне, повне й об'єктивне з'ясування обставин кожної справи про адміністративне правопорушення. Важко уявити розв'язання цього завдання без використання різноманітних методів і засобів юридичної техніки, досягнень науково-технічного прогресу. Про це свідчить та обставина, що в числі учасників справ про адміністративні правопорушення виділяється така процесуальна фігура, як експерт, тобто особа, що володіє спеціальними знаннями в певній галузі людської діяльності.

5. Найважливішою обставиною, що характеризує адміністративний процес, слід визнати те, що адміністративно-процесуальна діяльність завжди ґрунтується на праві, пов'язана з реалізацією матеріальних норм адміністративного права, а в деяких випадках - і норм інших галузей права, наприклад, під час реалізації окремих норм такої порівняно молодої галузі права, як підприємницьке право стосовно державної реєстрації суб'єктів підприємницької діяльності. Адміністративний процес має і певні особливості, що дозволяють відмежувати його від інших видів юридичного процесу, зокрема кримінального та цивільного.

Адміністративний процес здебільшого пов'язаний із виконавчо-розпорядчою діяльністю, тоді як кримінальний і цивільний процеси регламентують діяльність щодо відправлення правосуддя в кримінальних та цивільних справах. Проте це не означає, що адміністративний процес аж ніяк не пов'язаний із правосуддям. Дві форми його здійснення, а саме - розгляд судами певних категорій справ про адміністративні правопорушення та розгляд адміністративними судами публічно правових спорів, становить собою не що інше, як правосуддя в адміністративних справах.

Будучи врегульованою адміністративно-процесуальними нормами часткою управлінської діяльності, адміністративний процес має притаманні тільки йому зміст, динамічність і взаємозв'язок з нормами адміністративного матеріального права, а також з нормами інших матеріальних галузей права (фінансового, земельного, екологічного тощо).

Будь-яке явище, зокрема й адміністративний процес, глибоко пізнається тоді, коли поряд із визначенням наводяться його характерні риси. Це дозволяє певним чином зосередитися на основних особливостях цього явища.

Характерні риси адміністративного процесу:

- це різновид юридичного процесу, який водночас має певні суттєві відмінності від кримінального та цивільного процесів;

- це різновид управлінської діяльності;

- комплексний характер, що проявляється у розгляді як позитивних справ, так і конфліктних питань, у застосуванні адміністративного примусу;

- чітка регламентація адміністративно-процесуальними нормами;

- проміжні та кінцеві стадії закріплюються у спеціальних документах;

- широке коло суб'єктів.

Слід зазначити, що адміністративний процес і процесуальне право поняття не тотожні. Процес - система дій; процесуальне право - система норм по впровадженню цих дій. Як правило, адміністративно-процесуальні норми реалізуються у формі і методами адміністративного процесу, яким є визначений законом порядок просування дій, спрямованих на досягнення певного юридичного ефекту. Ці дії офіційно встановлюються нормами адміністративно-процесуального права і групуються у окремі провадження. Кожне провадження у складі адміністративно-процесуального права - це сукупність процесуальних норм, об'єднаних спільною для них функцією.За допомогою норм процедури вводяться до адміністративного процесу як окремі провадження. Під процедурою необхідно вважати офіційно встановлений або прийнятий за звичаєм порядок ведення, обговорення, розгляду, оформлення, виконання справ публічно-обслуговуючого, публічно-судового чи адміністративно-юрисдикційного характеру.Тобто, можна прийти до висновку, що поняття «адміністративно-процесуальне право» ширше поняття «адміністративний процес», який є формою реалізації цього права у вигляді окремих проваджень. Співвідношення між адміністративно-процесуальним правом, нормою, процедурою та провадженням можна відобразити схемою: процедура - процесуально-правова норма - провадження (все разом) є не що інше як адміністративне процесуальне право.

Попередній аналіз соціального призначення адміністративного процесуального права, системи норм та порівняння з наведеними вимогами до галузі права дає всі підстави вважати, що адміністративне процесуальне право є самостійною, однією з провідних галузей права у вітчизняній правовій системі. Воно становить складне юридичне утворення, в якому відображається комплекс різноспрямованих правових інститутів, (зачіпає) регулює матеріальні, особисті, ідеологічні, моральні та інші відносини в публічній сфері.

Сформоване у межах певних завдань, адміністративне процесуальне право можна розглядати: як галузь права; як галузь законодавства; як галузь юридичної науки; як навчальну дисципліну.

Адміністративне процесуальне право як галузь права – це система правових норм, інститутів, принципів, методів і форм діяльності, за допомогою яких забезпечується визнання, реалізація та захист прав і законних інтересів фізичних чи юридичних осіб у сфері публічних відносин.

Адміністративне процесуальне право як галузь законодавства - це система нормативно-правових актів, що містять адміністративно-правові норми, які регулюють суспільні відносини з приводу реалізації та захисту прав і законних інтересів фізичних чи юридичних осіб у сфері публічних відносин.

Адміністративне процесуальне право як галузь юридичної науки - це сукупність теоретичних понять, тлумачень і уявлень про адміністративно-процесуальні норми, відносини та форми їх реалізації у розгляді і вирішенні індивідуальних адміністративних справ; його правові інститути, історичні аспекти становлення і перспективи розгляду, предмет і метод правового регулювання та сферу застосування.

Адміністративне процесуальне право як навчальна дисципліна - це системне викладення теоретичного і прикладного матеріалу відповідно до навчальної програми з курсу цієї галузі права, здатного забезпечити підготовку кваліфікованих кадрів, що володіють навиками розглядати і вирішувати адміністративні справи на належному законодавчому та науковому рівні.

Читайте також:

<== попередня сторінка	\|	наступна сторінка ==>
Контрольні заходи щодо визначення якості вивчення навчального дисципліни «Адміністративний процес» містять поточний, модульний (рубіжний) та підсумковий контроль.	\|	Предмет, методи та принципи адміністративного процесуального права.

Не знайшли потрібну інформацію? Скористайтесь пошуком google:

Генерація сторінки за: 0.015 сек.