Поняття та суть місцевого самоврядування

Історичний розвиток місцевого самоврядування в Україні.

Основні ознаки та принципи місцевого самоврядування.

Поняття та суть місцевого самоврядування.

Після вивчення матеріалу ви повинні вміти:

· охарактеризувати поняття «місцеве самоврядування»;

· визначати роль місцевого самоврядування в суспільстві;

· описати історію розвитку місцевого самоврядування;

· визначати основні ознаки та принципи місцевого самоврядування;

· відобразити основні етапи та особливості розвитку місцевого самоврядування в Україні.

Ключові поняття та терміни: місцеве самоврядування, місцеве управління, децентралізація, муніципалітет, державна влада, громадянське суспільство, державний апарат, механізм держави, народовладдя, територіальна громада, місцевий представницький орган, місцевий виконавчий орган.

Місцеве самоврядування це невід’ємний елемент громадянського суспільства і важлива ознака демократії будь-якої держави, тому що саме через місцеве самоврядування найповніше може бути реалізована ідея здійснення влади народом безпосередньо.

Демократизація державної влади в Україні потребує переосмислення місця й ролі місцевого самоврядування в суспільстві, а також стимулює пошук найкращої моделі його організації, яка б відповідала сучасним світовим і європейським стандартам і була би спрямована на забезпечення прав, свобод і законних інтересів людини.

Становлення місцевого самоврядування в Континентальній Європі це довгий і тривалий процес. На його розвиток вплинули Буржуазні революції XVІІІ - початку XІХ ст. які створили нові політичні і правові системи змінивши взаємини між центральною і місцевою владою, поставивши питання про рівень участі народу в державній владі, про рівень компетенції місцевих органів влади й границі їхніх повноважень.

Існує декілька ідей щодо походження терміну «місцеве самоврядування»:

- німецькі дослідники Г.Штимпфл і Х.Шоллер зв'язують походження терміна "місцеве самоврядування" безпосередньо з подіями Великої Французької революції 1789р., на їх думку, на це вказує факт самостійності громади стосовно держави [116, с.17].

- Е. Тимофєєва вважає, що вперше місцеве управління (самоврядування), було позначено як децентралізація (de'centralіsatіon). Ці міркування, безумовно, вплинули на бельгійське право (1830р.), яке на державному рівні визнало общинну владу (le pouvoіr munіcіpal) нарівні із законодавчою, виконавчою і судовою [104].

- Х.Р. Рудольф Гнейст у 1850 році ввів у науковий обіг термін “самоврядування”. В своїй теорії він ідеалізував британську систему організації влади. Також застосував цей термін і до німецької дійсності XІХ століття, хоча вона найменше всього відповідала цьому терміну. Крім того і в Англії муніципалітети теж ніколи не відривалися від державної форми організації влади, тому якщо верховна влада завжди була владою законодавчою, то місцева територіальна влада була владою виконавчою. Саме із цієї причини в конституційному праві Англії застосовується термін "самоврядування" для муніципалітетів.

Відповідно до теорії Рудольфа Гнейста:

1. Місцеве самоврядування - це управління, що здійснюється самостійно населенням певної територіальної одиниці (громади) [20];

2. Самоврядування - це державне управління округів і громад через почесні, безоплатно виконувані посади за допомогою общинних поземельних податків, де виконання посадових функцій повинне сприйматися як безоплатний, почесний обов'язок. У цьому полягає гарантія незалежності від центральної влади.

- німецький вчений в області державного права, представник юридичної теорії Г. Еллінек (1851-1911) у своїй праці “Загальне вчення про державу” вважав, що органи самоврядування не є органами держави, але держава уступає їм ряд урядових прав у повному обсязі, визнаючи тим самим їхню незалежність і недоторканність, тому управління на місцевому рівні повинне виконуватися не професіоналами, а почесними громадянами [27].

Треба зазначити, що в різні роки й у різних країнах - Англії, Франції, Німеччини – використалися різні терміни для позначення місцевого самоврядування. Так у роботах німецьких учених воно зустрічається як "selbstverwaltung", іноді його заміняють англійським "selfgovernment" ("початкове місцеве управління, передане державою общинним союзам і діюче в області юстиції, адміністрації й податків за законами держави" [23]), але найчастіше в англійській й американській літературі використається термін "local government", що означає місцеве самоврядування [112].

Французи при визначенні місцевого самоврядування застосовують такі поняття як "les lіbertes locales", або вислів "la decentralіsatіon admіnіstratіve" - адміністративна децентралізація й "pouvoіr local", що означає місцеве самоврядування, хоча дослівний переклад означає локальну або місцеву владу [112], [108].

Крім того, при характеристиці місцевого самоврядування використовується таке поняття як "муніципалітет" яке походить від латинського "munіcіpіum" ("munіs" - "вага", "тягота", "тягар", a "capіo" - "беру", "приймаю", що означає "взяти тягар на себе"; управляти справами самостійно). Походження терміна "муніципальний" (munіcіpalіs) відноситься до пізньореспубліканського періоду римської історії. Муніципіями (від лат. munus - обов'язок й capіo - беру) позначався статус міст, вільне населення яких одержувало за договором з Римом у повному або обмеженому виді права римського громадянства [72]. Так згідно закону Юлія Цезаря (lex Julіa munіcіpalіs), прийнятому в 45р. до н.е., на території всіх італійських міст і колоній вводилося місцеве самоврядування, яке повторювало державний устрій Риму - народні збори, сенат, магістратура, посади, аналогічні консулам, єдилам і квесторам [104] і було залежним від державної влади.

Сьогодні термін «муніципалітет» «муніципальний» використовується у законах й інших нормативно-правових актах Російської Федерації у відношенні органів місцевого самоврядування, а також організацій і об'єктів, які знаходяться в муніципальній власності [65]. Таким чином, у РФ поняття “муніципалітет”, “муніципальне управління” застосовується до міського або сільського самоврядування, що обирається і їх органів на відповідних територіях. Хоча треба мати на увазі, що в деяких країнах (наприклад, у США) муніципальним іменується лише міське управління.

Розвиток суспільства ускладнює і завдання управління. Змінюється роль самоврядування й способи його інституціонального оформлення. Основні світові цивілізації мають різні фундаментальні принципи життя й соціальної організації. Наприкінці XX століття самоврядування – це в першу чергу місцеве самоврядування, яке сприймається, як одна з основ демократії, тому що саме на рівні місцевого самоврядування формується почуття спільного інтересу і відповідальність місцевих жителів, які звикають не тільки самостійно вирішувати свої справи, але й контролювати діяльність обраних ними чиновників.

У цей період з’являється одне з перших у світовій науці досліджень у цій області «Демократія в Америці» (De la démocratie en Amérique) (1835 1-й том/1840 2-й том) Алексіса де Токвіля (29 липня 1805 - 16 квітня 1859) — французького державного діяча, історика, суспільствознавця захисника демократії та свободи, одного з теоретиків демократії та лібералізму [105], [107].

Алексіс де Токвіль спираючись на ретроспективний аналіз розвитку суспільства, прийшов до таких висновків:

- неминучість настання демократії в усьому світі;

- демократія – це, насамперед, соціальний устрій суспільства, над яким вибудовується адекватна йому форма політичного устрою.

- першою державою, якій вдалося втілити принципи демократичного устрою (1831 рік) були Сполучені Штати Америки.

Можна погодитись з Є. Тимофєєвою, що бурхливий економічний ріст, буржуазні революції, політико-соціологічні ідеї Просвітництва розбудили інтерес до місцевого самоврядування, до питань обмеження державної влади [104].

Сьогодні відношення до поняття “місцеве самоврядування” теж не однозначне. Так деякі автори виділяють у місцевому самоврядуванні ряд ознак характерних для державної організації і ототожнюють місцеве управління з державним управлінням на місцях, розглядають місцеве самоврядування як елемент механізму держави.

Деякі автори схиляються до думки про структурну єдність цих двох систем, зокрема В. Борденюк вважає, що система органів місцевого самоврядування є компонентом механізму держави, основне соціальне призначення якого полягає в реалізації завдань і функцій держави. На його думку органи місцевого самоврядування повинні діяти «на правах органів державної влади», але «на засадах автономії» [10, с. 14-17].

Однак згідно загальної теорії держави і права державний апарат - це система, внутрішня побудова якої характеризується ієрархічністю. Загалом, саме поняття «механізм держави» відображає зовнішній інституціональний бік державної організації, цілісний розгляд якого обумовлено єдиним функціональним призначенням — реалізацією завдань державного впливу. З цього випливає наявність двох принципових моментів: усі структурні елементи механізму держави пов'язані спільним завданням; спільність завдань обумовлює цілісність та зумовленість їх взаємного співвідношення — структури. Виходячи з цього М. Корнієнко зазначає, що наділення місцевого самоврядування подвійною природою суперечить теорії цілісних соціальних систем, — один і той самий соціальний елемент не може одночасно належати двом різним системам (територіальним колективам громадян і державі, системі органів місцевого самоврядування і державному апарату); досвід свідчить про те, що рано чи пізно він виявиться цілком підпорядкованим якійсь одній із цих систем [50, с. 72].

Прагнення державної влади підпорядкувати місцеве самоврядування, впливати на події, що відбуваються на місцевому рівні, дає можливість державній владі як керувати так і контролювати місцеве самоврядування у повному обсязі. Зрозуміло, що підпорядкування місцевого самоврядування державній владі потребує створення ефективної системи гарантій його функціонування.

Виходячи з цього багато дослідників наголошують на необхідності чіткого розподілу повноважень між загальнодержавними, регіональними та місцевими рівнями управління [6]. На їх думку чим більше самоврядування обмежується місцевими справами, тим більший простір йому може бути наданий і, навпаки, чим більше покладається на нього загальних справ, тим більше воно стримується в своїх діях і підпадає під контроль державної виконавчої влади. Але зрозуміло, що чітко розмежувати справи місцевого та державного значення неможливо, все це тільки ускладнює проблему, тим більш межі втручання держави визначені Європейською хартією місцевого самоврядування, яку Україна ратифікувала.

На нашу думку, можна погодитись з С. Болдирєвим, що «поняття, місце і значення інституту місцевого самоврядування найкраще розкривається через тріаду таких аспектів, як-то: місцеве самоврядування – це (а) одна з найважливіших основ конституційного ладу України, первісний принцип організації й ефективного функціонування публічної влади в державі; (б) визначальна форма народовладдя; (в) право жителів певної територіальної громади на самостійне вирішення питань місцевого значення» [9, с. 6]. Таким чином, місцеве самоврядування це відокремлений інститут державного механізму, що виступає як управлінська організація із забезпечення життєдіяльності населення відповідно до державних соціальних стандартів і загального політичного курсу органів державної влади. З правової точки зору під визначення місцевого самоврядування, що закладене в Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні», де в ст.2 п. 1 записано, що:Місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України[83].

Деякі автори розуміють місцеве самоврядування як частину громадянського суспільствапоряд із такими його інститутами, як сім'я та суспільні організації. Однак питання, чи є місцеве самоврядування складовою частиною громадянського суспільства, залишається спірним. На думку Г. Чапала «його вирішення потребує врахування низки тенденцій, характерних для сучасного стану розвитку інститутів місцевого самоврядування» [114]. Крім того визначення держави і громадянського суспільства як повноцінно-відокремлених феноменів, тобто “різних систем” є не достатньо теоретично обґрунтованим.

Т. Янссон аналізуючи дві підсистеми суспільства запропонував замість жорсткого протиставлення держави та громадянського суспільства тривалентну систему вирішення проблеми. На його думку, в даному випадку ми маємо справу зі своєрідним «трикутником»: зверху розташовується держава, знизу, з одного боку, — добровільні об'єднання, що функціонують у «приватній, соціальній, вільній сфері», а з іншого, — місцеве самоврядування, що перебуває у суспільній та державній сферах одночасно. На думку, Л. Мамут, цей підхід фіксує конвергентні стани системи відносин держави і громадянського суспільства і не піддає сумніву факт автономності сутнісних засад цих двох сфер людської життєдіяльності, підкреслює, що «громадянське суспільство, будучи феноменом, який саморегулюється, перебуває у суттєвій залежності від держави» [60, с. 100]. Подібна залежність передбачає не прямий адміністративний вплив останньої на сферу приватного (недержавного, неполітичного) життя громадян, а лише характеризує зв'язок громадянського суспільства з тими умовами і можливостями діяльності, які визначаються специфікою і типом реальної політики тієї чи іншої держави.

Державна влада і місцеве самоврядування це дві підсистеми публічної влади, тому їх можна розглядати як відокремлені явища які взаємопов'язані у межах однієї системи. Такою системою слід вважати не механізм держави, а суспільство, систему суспільної (публічної) влади. Як зазначають М.О. Баймуратов та В.А. Григор'єв, незважаючи на те, що самоврядні і державні начала в управлінні на локальному рівні фактично сполучаються у єдиному інструментально-нормативному комплексі публічної влади і синергетично спільно беруть участь у реалізації публічно-владних повноважень, що на практиці інтегрує їх у єдиний, але вже інституційно-нормативний комплекс публічної влади, ці дві підсистеми публічної влади повністю самостійні та рівноправні [2, с. 31].

Так С. Болдирєв вважає, що за своєю природою, сутністю й змістом місцеве самоврядування є відособленим інститутом суспільного і державного механізму, специфічною формою публічної влади. «Вона відрізняється від державної влади тим, що їй властиві: особливий суб’єктно-об’єктний склад, своя структурна організація, порядок формування її органів територіальним колективом, спрямованість на вирішення місцевих справ, локальний інтерес в основі її функціонування, системний і підзаконний характер, відсутність “силових придатків” тощо» [9, с. 5-6].

Як зазначає І.С. Щебетун, місцеве самоврядування має особливу природу, що відрізняє його і від державного управління в інтересах усього суспільства, усіх територій, і від дій конкретних фізичних і юридичних осіб. Місцеве співтовариство має статус локальної публічної корпорації (комунальної корпорації); ця комунальність являє собою щось “громадсько-публічне”, середнє і посередницьке між державним і приватним [119, с. 58].

Таким чином, місцеве самоврядування як форма здійснення публічно-самоврядової влади населенням відповідної адміністративно-територіальної одиниці (територіальної громади) означає, що колективні члени суспільства (територіальні громади) і сформовані ними органи (сільські, селищні, міські ради та їхні виконавчі органи) здійснюють управлінську діяльність місцевого значення “самостійно або під відповідальність органів і службових осіб місцевого самоврядування” (ст.2 Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні”).

В Конституції України (1996р.) в ст. 5 вказується, що народ здійснює владу безпосередньо через органи державної влади та органи місцевого самоврядування [48]. Виходячи з цього положення органи місцевого самоврядування не є складовою частиною єдиного державного механізму, а діють самостійно і підзвітні, підконтрольні та відповідальні перед своїм населенням, тобто місцеве самоврядування окрема, самостійна форма реалізації народовладдя, яке спрямовано на забезпечення реалізації прав і свобод громадян (Табл. 1.1).

Таблиця 1.1

Читайте також:

<== попередня сторінка	\|	наступна сторінка ==>
Міжнародна економічна інтеграція	\|	Державна влада й місцеве самоврядування

Не знайшли потрібну інформацію? Скористайтесь пошуком google:

Генерація сторінки за: 0.016 сек.