Історичний розвиток місцевого самоврядування в Україні

Необхідною умовою демократизації політичної системи України стає подальше реформування інституту державної влади і місцевого самоврядування у напрямі наближення їх до європейських стандартів та підвищення їх ефективності в управлінні державою через поступове розширення самостійності місцевих громад .

Однак зрозуміло, що реформування інституту державної влади і місцевого самоврядування в Україні повинно враховувати вже накопичений досвід їх організації, традиції українського народу, його ментальність, рівень розвитку суспільства та умови його існування.

Історичні етапи формування державної влади та місцевого самоврядування в України являють собою безперервний процес, тому розглядати їх треба враховуючи складні політичні обставини в яких це відбувалося.

Інститут місцевого самоврядування в українській державі має досить довгу історію і сягає традицій ще полісної демократії античного світу, становлення у XI-XV міських і сільських громад, коли у феодальній Європі існували князівства, міста, приходи та інші місцеві форми урядування. Інститут місцевого самоврядування на українських землях пов’язаний з розвитком Магдебурзького права коли міські громади починаючи з XIII ст. отримували статус місцевої автономії.

Пізніше у ході подальшої розбудови суверенних держав-націй у XVI-XVII ст. відбулося підпорядкування міст та інших менших форм місцевого самоврядування центральній державній владі, після чого місцева влада почала набувати форм адміністративних підрозділів центрального уряду. Цей попередній автономний розвиток міст заклав підґрунтя для вирішення прав місцевих громад та розвитку їх самоврядування, а процес утвердження домінування центрального уряду окреслив роль самоврядних органів як таких, що надають місцеві послуги та вирішують місцеві проблеми.

Отже, українське місцеве самоврядування зазнало значної еволюції від нижньої сходинки жорстко централізованої адміністративної системи влади до засад формування сучасної системи самоврядування як підвалини громадянського суспільства. Усі названі історичні етапи являють собою безперервний процес формування місцевого самоврядування в нашій країні.

Що стосується першого етапу то більшість дослідників вважають, що місцеве самоврядування України було започатковане ще в період Київської Русі і пройшло досить-таки складний та суперечливий історичнийшлях. Упродовж століть на місцеве самоврядування в Україні постійновідчувався вплив різних політичних культур, зумовлений особливим геополітичним положенням нашої держави.

Однак, що стосується інших етапів то тут є розбіжності.

Етапи становлення місцевого самоврядування в українській державі (за С. Болдирєвим):

1) період Київської Русі (ІХ-ХІ ст.);

2) часи феодальної роздробленості (ХІ-ХІІІ ст.);

3) Польсько-литовська доба (ХІV-ХVІ ст.);

4) козацький - часи Запорізької Січі (ХVІ-XVІІ ст.);

5) під час перебування України у складі Російської імперії та Австро-Угорщини (кін. ХVІІ – поч. ХХ ст.);

6) 1917-1920 рр. в Україні й на західноукраїнських землях у 1920-1930 рр.;

7) в Україні на сучасному етапі (1990-2003 рр.) [9, c.6 ].

Однак більшість науковців виділяють такі основні історичні періоди становлення національного місцевого самоврядування:

• перший період – зародження, становлення й розвиток вітчизняних форм місцевого самоврядування(в основі яких були рід та сувереннагромада), своїми хронологічними рамками сягав часу зародження й утворення держави східнослов'янських племен на українських землях, він триває до середини XIV століття;

• другий період (період європеїзації) характеризувався поєднанням місцевих форм самоврядування з елементами західноєвропейської організації самоврядування (місто Магдебург), відсередини XIV ст. і до першої половини XIX ст. Магдебурзька грамота, що надавалася королем тому чи іншому місту, була класичним актом децентралізації суверенної влади середньовічної держави на рівень цього міста, його територіальної громади; Середньовічні міста з їх адміністративним, фінансовим і судовим правлінням, купленим або відвойованим у феодальних володарів, у панцирі станового міського самоврядування несли зародок буржуазного муніципалізму [3]. Конституційний рух, поштовх якому в європейських країнах дала Велика французька революція, привів не тільки до появи нових форм організації влади в сфері вищого державного керування, але й поставив завдання створення місцевого управління, вільного від сильної бюрократичної опіки центральних органів влади. Послідовне запровадження в життя початків місцевого самоврядування являє собою логічний висновок з основних принципів конституційної, правої держави, що приходить на зміну поліцейській, бюрократичній державі епохи абсолютизму.

• третій період відзначався русифікацією вітчизняного місцевого самоврядування на території сучасної України, центральна, східна, а згодом і південна частини якої входили до царської Росії. Західна частина України належала Польщі, Австрійській, пізніше Австро-Угорській монархії. Хоча процес русифікації в місцевому самоврядуванні України почався десь наприкінці XVII ст., свого апогею він досягнув у XIX ст. та на початку XX століття;

• четвертий період є спробою українізації місцевого самоврядування, початком якого потрібно вважати 20-ті рр. XX ст. і який триває до тепер. Починаючи з 1991 р., в Україні нарешті відновлені спроби українізувати як місцеве самоврядування, так й інші сфери суспільного життя [22].

Фактично ж відродження місцевого самоврядування в Україні, почалося після обрання депутатів Верховної Ради Української РСР та місцевих Рад народних депутатів у березні 1990 року. Саме ці перші демократично обрані “місцеві ради на хвилі громадянських ініціатив прагнули перетворити місцеве самоврядування в автономну від держави демократичну інституцію і позбутися у сфері організації життєдіяльності на місцевому рівні як партійної, так і державної опіки” [26, с.4].

Все це відбувалось на фоні "реформування" партійного та державного життя в СРСР. Основними правовими актами, які регулювали діяльність місцевих Рад народних депутатів, на той час були два документи, прийняті новообраними союзними органами: Постанова Президії Верховної Ради СРСР "Про примірне положення про голів і президії місцевих рад народних депутатів" від 20 жовтня 1989 року [90], що була продубльована постановою Президії Верховної Ради СРСР і аналогічною Постановою Президії Верховної Ради УРСР [90] і Закон Союзу РСР "Про загальні засади місцевого самоврядування і місцевого господарства в СРСР" від 9 квітня 1990 року в ст. 1 якого визначалось, “Місцеве (територіальне) самоврядування в СРСР - це самоорганізація громадян для розв'язання безпосередньо або через органи, які вони обирають, усіх питань місцевого значення, виходячи з інтересів населення та особливостей адміністративно-територіальних одиниць, на основі законів і відповідної матеріальної та фінансової бази” [81].

До впровадження цих Постанов на кожному рівні адміністративно-територіального поділу діяли відповідні ради та партійні комітети. Ради обирали голову виконкому (за рекомендацією парткому), і саме він був головною посадовою особою (формально) тієї чи іншої адміністративно-територіальної одиниці. Поряд з існуванням такої законної владної структури, як рада – виконком – голова виконкому існувала паралельна структура влади на чолі з відповідним першим секретарем. Але у цій другій, незаконній владній структурі концентрувалась реальна влада.

Треба зазначити, що у 1989 року з'являється ідея поєднання в одній особі першого секретаря партійного комітету і вищої посадової особи місцевої влади та утворення президії Ради. Після прийняття Постанов почалася трансформація місцевої влади “під гаслом “розподілу влади”, хоча насправді в компетенції комуністичної партії відбулася ще більша її концентрація, бо поява, відповідно до згадуваної постанови, посади голови Ради передбачалась саме для секретаря партійного комітету відповідної адміністративно-територіальної одиниці” [26, с.4]

Однак багато секретарів партійних комітетів вибори які відбувалися у березні – квітні 1990 року до місцевих Рад народних депутатів програли і не потрапили до складу Рад, але з тих, що потрапили, певна частина не була обрана на посади голів Рад. Все це породжує гострі суперечки між Радами і відповідними партійними комітетами. Крім того виникають суперечки між головою Ради та головою виконкому на підґрунті реалізації владних повноважень. Прийнятий союзний Закон "Про загальні засади місцевого самоврядування і місцевого господарства в СРСР" [81] не вирішує. У такій ситуації постає питання прийняття Закону, який би створив правовий простір для діяльності нових органів місцевої влади.

Тому після початку своєї другої, осінньої сесії 1990 року Верховна Рада України 12-го скликання відразу приступила до підготовки проекту Закону "Про місцеві Ради народних депутатів УРСР та місцеве самоврядування". Прийняття 7 грудня 1990 року цього Закону відкрило в Україні, вперше серед республік тодішнього СРСР, шлях до створення правового ґрунту для впровадження і динамічного розвитку системи місцевого самоврядування.

Згідно з Законом "Про місцеві Ради народних депутатів Української РСР та місцеве самоврядування" від 7 грудня 1990 р. його система включає в себе як форми безпосереднього волевиявлення населення (місцеві референдуми, загальні збори (сходи громадян), органи територіального громадського самоврядування (комітети і ради мікрорайонів, житлових комплексів, домові, вуличні, квартальні, дільничні, селищні, сільські комітети), так і відповідно (сільські, селищні, районні, міські, районні у містах, обласні) Ради народних депутатів та їх органи [84]. При цьому місцеві Ради визначаються як представницькі органи державної влади, основна ланка в системі місцевого самоврядування, яка об'єднує і координує діяльність усіх інших його ланок на своїй території.

Поряд з позитивними змінами, принесеними Законом "Про місцеві Ради народних депутатів Української РСР та місцеве самоврядування", всі проблеми місцевої влади не були та і не могли бути вирішеними. Головним чинником всіх майбутніх змін Конституції стала Декларація про державний суверенітет України, прийнята 16 липня 1990 року[24], яка проголосила, що влада в Україні має будуватись за принципом її розподілу на законодавчу, виконавчу та судову.

Реальний розподіл влади розпочався із заснуванням після всенародного обрання 1 грудня 1991 року Президента України Леоніда Кравчука почалось внесення змін і доповнень до Конституції. Прийняттям 5 березня 1992 року Закону "Про Представника Президента України" була створена виконавча вертикаль із представників Президента в областях і районах, які здійснювали державну виконавчу владу і контролювали органи місцевого самоврядування з питань здійснення ними делегованих державних функцій і дотримання Конституції і законів України [90].

Згідно Закону Представник Президента ставав найвищою посадовою особою державної виконавчої влади в області і районі. На нього покладалось загальне керівництво місцевою державною адміністрацією, виконання районного і обласного бюджетів, контроль за дотриманням Конституції та законодавства. Треба наголосити, що цей закон був досить загальним. Всі інші питання діяльності адміністрацій мали регулюватись актами Президента України.

26 березня1992 року була прийнята нова редакція закону "Про місцеві Ради народних депутатів Української РСР та місцеве самоврядування" яке визначає місцеве самоврядування як територіальну самоорганізацію громадян для самостійного вирішення безпосередньо або через органи, які вони обирають, усіх питань місцевого життя в межах Конституції України, законів України та власної фінансово-економічної бази [85]. До сфери самоврядування, 26 березня 1992 р. Законом України “Про місцеві Ради народних депутатів та місцеве і регіональне самоврядування” [85], було віднесено території базового рівня, населені пункти — місто, селище, село.

14 квітня 1992 р. Президент України видає Указ “Про Положення про місцеві державні адміністрації” [84], яким було передбачено розподіл між сферами державного управління та самоврядування. Положення регламентувало діяльність новостворюваних адміністрацій, тобто до сфери державного управління було віднесено адміністративно–територіальні одиниці — область та район.

Після прийняття Верховною Радою України у вересні 1993 року рішення про проведення дострокових виборів Президента і парламенту, Президент вніс на розгляд парламенту проект про зміни і доповнення до Конституції України в якому пропонувались введення посади Віце - Президента як глави Уряду. Однак ініціатива Президента була використана для того, аби ліквідувати інститут президентських представників повністю, а законопроект було трансформовано в невеликий за обсягом, але вкрай важливий як для України, так і для долі Л.Кравчука та І.Плюща Закон "Про формування місцевих органів влади і самоврядування" від 3 лютого 1994 р [93]. Слідом за цим законом 24 лютого 1994 р. був прийнятий Закон України “Про вибори депутатів і голів сільських, селищних, районних, міських, районних у містах, обласних Рад”. Перший з цих законів фактично означав зміну системи влади в державі, інститут місцевих державних адміністрацій — органи державного управління адміністративно–територіальних одиниць були скасовані (ст. 8). Адміністративно–територіальні одиниці — області та райони — за встановленою процедурою формування адміністративних органів були віднесені до самоврядних територій — так само, як і міста, селища, села (ст. 1, ч. 1). Голови рад усіх рівнів мали обиратися всім населенням, замість держадміністрації знову відновлювалися виконкоми, механізму взаємодії Рад вищого та нижчого рівнів не було передбачено, крім формальної ієрархії. Щоправда, відразу після виборів, 28 червня, було внесено деякі зміни до Закону “Про формування місцевих органів влади і самоврядування”, які регламентують загальні механізми скасування рішень та розпуску Рад (ст. 5), припинення повноважень голови Ради та її виконкому (ст. 6); також записано, що повноваження місцевих державних адміністрацій передаються виконкомам відповідних Рад (ст. 8, ч. 1).

Таким чином, в країні відроджувалася радянська система влади, місцеві державні адміністрації припинили своє існування на районному та обласних рівнях. Перша спроба розмежувати місцеву державну владу і місцеве самоврядування (вирішити питання фінансового забезпечення місцевого самоврядування і розведення місцевих та державного бюджетів) виявилася невдалою. Демократичні зміни в галузі державного управління наштовхнулися на опір консервативної частини тогочасної політичної еліти України, яка прагнула захистити свої економічні інтереси, зберігає радянську модель управління. Жорстка конкуренція між двома інституціями привела до ліквідації такої моделі влади замість її вдосконалення. Коли на таку позицію стала частина державників, процес демократичних перетворень у сфері державного управління зіткнувся з істотними перешкодами, а деякі ініціативи взагалі були проігноровані.

Перший тур президентських виборів в Україні відбувся 26 червня 1994 р., але на другому турі президентських виборів 10 липня 1994 р. зазнав поразки тогочасний лідер демократичних перетворень політичної системи України Леонід Кравчук. Президентом України було обрано Леоніда Кучму, який, як виявилося вже найближчим часом, зміг більш вдало здійснити демократичне реформування політичної системи України.

Перший указ другого Президента 6 серпня 1994 р. “Про заходи щодо здійснення структурних змін та забезпечення керівництва у сфері державної виконавчої влади” заклав основу вертикалі державної виконавчої влади, демократичного розподілу владних функцій на національному та територіальному рівні, підпорядкував Кабінет Міністрів України Президентові, що реально зробило останнього главою виконавчої влади в державі. Другий указ Президента України — “Про забезпечення керівництва структурами державної виконавчої влади на місцях” [80] делегував головам місцевих Рад та очолюваним ними виконавчим комітетам повноваження державної виконавчої влади — і у цій частині голови місцевих Рад та їхні виконкоми стали підзвітними та підконтрольними Президентові (ст. 2, ч. 3). Ці укази безповоротно ствердили принципи функціонування державної виконавчої влади, властиві демократичному суспільству. Але цей Указ не міг реально змінити ситуацію, оскільки він був не конституційним, а голови районних і обласних рад обиралися всім населенням. З метою ліквідації такої ситуації у грудні 1994 року Президент вніс на розгляд Верховної Ради проект Конституційного закону "Про державну владу і місцеве самоврядування в Україні".

Важливою віхою на шляху подальшої демократизації України став Конституційний договір між Верховною Радою України та Президентом України "Про основні засади організації та функціонування державної влади і місцевого самоврядування в Україні на період до прийняття нової Конституції України" (8 червня 1995 року), який складався з преамбули та восьми розділів ("Загальні положення", "Верховна Рада України", "Президент України", "Уряд України – Кабінет Міністрів України", "Суди України", "Прокуратура України", "Місцеві органи державної виконавчої влади та місцеве самоврядування", "Заключні положення"). В декількох прикінцевих тезах договору було зазначено, що положення чинної Конституції України діють лише в частині, що узгоджується з цим Конституційним Договором.

Крім того, сторони Договору визнали за необхідне створення належних умов для прискорення та успішного завершення конституційного процесу в Україні з тим, щоб прийняти нову Конституцію України в термін не пізніше одного року з дня підписання Договору [46]. Таким чином, Конституційний договір закладав основи президентської республіки, вивів державну виконавчу владу з-під впливу парламенту, законодавчо легітимізував розподіл державної влади в Україні [46]. Він створив систему органів місцевих держадміністрацій, які підпорядковувалися по вертикалі з низу до верху, аж до Президента України. Районні і обласні ради, як в часи 1992-1994 років, позбавилися своїх виконавчих органів, а самоврядування формально залишилося лише на рівні населених пунктів. Суперечливим моментом було те, що голова ради (самоврядування) до того ж обраний всім населенням саме як голова ради, та глава відповідної держадміністрації (державна влада) поєднувались в одній і тій же особі.

В цей час було прийнято ще два важливих документи:21 серпня 1995 року Указ Президента України "Положення про обласну, Київську, Севастопольську міську держадміністрацію та Положення про районну у містах Києві та Севастополі держадміністрацію"[89], а 30 грудня 1995 року Указ Президента України "Про делегування повноважень державної виконавчої влади головам та очолюваним ними виконавчим комітетам сільських і міських Рад"[79]. За ними місцева держадміністрація одержала ряд повноважень, які навіть теоретично не можуть передаватися державній виконавчій владі: право вносити зміни в бюджет та встановлювати місцеві податки. Враховуючи той факт, що 28 травня 1995 року було прийнято нову редакцію Закону "Про бюджетну систему України" [78], яка внесла додаткові обмеження на власні фінансові ресурси місцевих рад, то разом з Конституційним договором місцевому самоврядуванню було завдано відчутного удару, хоча Конституційний договір вніс і позитивне: в Україні була практично відновлена вертикаль виконавчої влади та посилилась керованість територіями з боку центрального уряду. Можна погодитись з І. Дробот “що, починаючи з цього часу, усі подальші зміни закону про бюджетну систему щодо забезпечення місцевого самоврядування закріпленими фінансовими ресурсами, в правовому аспекті, здійснювалися, на жаль, лише у гірший бік. Вагомим позитивом цього закону є відмова від “двоголової” моделі місцевого самоврядування, у якій існували окремо посади голови виконкому і голови Ради. Згідно з новим законом голова Ради ставав одночасно і головою виконкому’ [26].

Прийнята 26 червня 1996 року Конституція України [48]. проголосилапервинним суб'єктом самоврядування не адміністративно-територіальну одиницю, а територіальну громаду - жителів села (чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл), селища та міста самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України [48, с.66]. Територіальна громада (згідно статті 1 Закону “Про місцеве самоврядування в Україні”) – це “жителі, об’єднані постійним проживанням у межах села, селища, міста, що є самостійними адміністративно-територіальними одиницями або добровільне об’єднання жителів кількох сіл, що мають єдиний адміністративний центр”.

Держава відповідно до Конституції України (ст.7), закону "Про місцеве самоврядування в Україні" (ст.71) гарантує територіальній громаді право самостійно реалізувати свої повноваження [83] в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи.

Таким чином, в Україні була відтворена територіальна громада, як форма самоорганізації вільних, рівноправних громадян, яка довгий час існувала на її теренах і має глибоке коріння в традиціях і звичаях українського народу. Тому що протягом усього свого існування територіальна громада в Україні не тільки забезпечувала життєдіяльність села чи міста, але і захищала членів громади їх власність і майно.

Сьогодні громада повинна стати для нас найбільш прийнятною формою самоорганізації, щоб забезпечити реальну можливість громадянам України, самостійно реалізувати себе в системі політичної влади.

Читайте також:

<== попередня сторінка	\|	наступна сторінка ==>
Основні ознаки та принципи місцевого самоврядування	\|	Назвіть терміни, які використовувались в різні роки й у різних країнах для позначення місцевого самоврядування.

Не знайшли потрібну інформацію? Скористайтесь пошуком google:

Генерація сторінки за: 0.008 сек.