Форми діяльності Президента України

Виконання функцій Президента України здійснюється у певних формах, що характеризують зовнішню сторону його діяльності. Конкретний перелік форм діяльності глави держави обумовлений характером покладених на нього функцій, змістом та обсягом його компетенції.

Функціонування глави держави відбувається в усіх правових формах: установчій, нормотворчій, правозастосовчій, контрольній та інтерпретаційній. Правові форми діяльності врегульовані нормами права, призводять до юридично значущих наслідків, завжди пов’язані з розглядом юридичних справ, виражаються у здійсненні безпосередніх операцій з нормами права за допомогою певних засобів юридичної техніки.

1. Установча діяльність Президента України має дворівневий характер, який полягає у тому, що поряд з повноваженнями щодо формування органів держави, їх структурних підрозділів і посадових осіб (установча діяльність у «вузькому» розумінні) передбачається й здійснення повноважень з підбору, підготовки та розстановки кадрів (номінаційна діяльність). Головна особливість установчої діяльності полягає у тому, що вона спрямована на структурні перетворення у державному апараті й суспільному організмі.

Установчу форму діяльності Президента України складають такі провадження (процедури): 1) щодо створення, реорганізації та ліквідації центральних органів виконавчої влади; 2) щодо створення судів; 3) щодо створення допоміжних органів і служб; 4) щодо формування персонального складу органів виконавчої влади; 5) щодо формування персонального складу Конституційного Суду України, судів загальної юрисдикції та спеціалізованих судів; 6) щодо формування Верховної Ради України. Перші п’ять проваджень здійснюються за нормальних умов функціонування державного механізму, тому можуть бути названі ординарними провадженнями; шосте ж викликається фактом дострокового розпуску Верховної Ради і є особливим (або неординарним).

2. Наступною правовою формою реалізації компетенції глави української держави є нормотворча діяльність, що займає провідне місце у складному механізмі правового регулювання. Згідно з п.1 Положення про порядок підготовки і внесення проектів указів і розпоряджень Президента України, нормативні акти глави держави, тобто акти, розраховані на постійну або багаторазову дію, оформлюються тільки указами Президента України.

В межах нормотворчої діяльності Президента України, як і в межах його установчої діяльності, нині доцільно розрізняти ординарне і особливе провадження. Ординарне нормотворче провадження являє собою діяльність з оновлення нормативного матеріалу та заповненню прогалин у праві, а особливе охоплює діяльність по внесенню змін в чинні нормативні укази Президента. Ці провадження характеризують самостійну нормотворчу діяльність глави держави. Крім того, Президенту надано право законодавчої ініціативи у Верховній Раді, що обумовлює наявність ще одного різновиду нормотворчого провадження – законопроектного.

3. Важливою правовою формою реалізації компетенції Президента України є правозастосовча діяльність, за допомогою якої «забезпечується безперервність процесу реалізації нормативно-правових приписів шляхом наділення одних учасників правовідносин суб’єктивними правами і покладення на інших відповідних юридичних обов’язків або шляхом розгляду (вирішення) питань про наслідки правових спорів і правопорушень і притягнення винних до юридичної відповідальності». В межах цієї правової форми діяльності виділяються три основні стадії: 1) встановлення фактичних обставин справи, 2) вибір та аналіз норми права, 3) вирішення юридичної справи.

Правозастосовча форма реалізації компетенції Президента України використовується при здійсненні ним своїх повноважень, передбачених пп.4, 16, 19–21, 24–27 ст.106 Конституції України. При цьому може виконуватись як правонадільна функція правозастосовчої діяльності (наприклад, у випадку здійснення помилування чи прийняття рішення з питань громадянства України), так і правоохоронна (у випадку прийняття рішення про мобілізацію або введення надзвичайного чи воєнного стану, про скасування актів Кабінету Міністрів України чи актів Ради міністрів Автономної Республіки Крим).

В межах правозастосовчої форми діяльності Президента України можна виділити такі провадження: 1) щодо визнання іноземних держав; 2) щодо скасування актів уряду України та Ради міністрів АРК; 3) з питань оголошення стану війни і використання Збройних Сил України; 4) з питань мобілізації і введення воєнного стану; 5) щодо введення надзвичайного стану; 6) щодо присвоєння вищих спеціальних звань і класних чинів; 7) нагородне; 8) з питань громадянства; 9) щодо надання притулку в Україні; 10) з питань помилування.

Правозастосовчі провадження завершуються прийняттям правозастосовчого (індивідуального) акту. Скасування актів Кабінету Міністрів України, нагородження державними нагородами, присвоєння почесних звань України, вищих військових звань, дипломатичних рангів, інших спеціальних звань і класних чинів, заснування президентських відзнак і нагородження ними, прийняття громадянства і вихід з громадянства України, надання політичного притулку і помилування оформляються виключно указами Президента України.

4. Ще однією правовою формою реалізації компетенції Президента України є контрольна діяльність. На сьогодні в літературі доведена необхідність виділення контролю в якості самостійного типу юридичної діяльності, хоча його основні стадії логічної послідовності збігаються зі стадіями правозастосування. Спеціалісти з теорії наукового управління виходять з того, що контроль – це система спостереження і перевірки процесу функціонування відповідного об’єкта з метою виправити його відхилення від заданих параметрів.

Контрольна діяльність Президента України не отримала належного закріплення в Конституції, проте це не може слугувати підставою для заперечення проти такої форми реалізації його компетенції, оскільки контроль є необхідним елементом будь-якої управлінської діяльності. Адже для успішного виконання покладених на главу держави повноважень керівництва зовнішньополітичною діяльністю та забезпечення обороноздатності та національної безпеки України об’єктивно необхідний дієвий контроль з боку Президента за станом справ у цих сферах, за діяльністю підпорядкованих органів та якістю виконання виданих ним актів.

Крім того, необхідність контрольної діяльності глави держави випливає з характеру інших його повноважень. Зокрема, право припиняти повноваження членів уряду, керівників інших центральних органів виконавчої влади, а також голів місцевих державних адміністрацій потребує здійснення постійного контролю за діяльністю зазначених посадових осіб з точки зору її ефективності й законності, а право скасовувати акти Кабінету Міністрів України та акти Ради міністрів Автономної Республіки Крим, зупиняти дію нормативно-правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим обумовлює потребу здійснювати контроль за законністю всіх актів, що приймаються цими органами.

5. Нарешті, останньою правовою формою реалізації компетенції Президента України є правороз’яснювальна або інтерпретаційна діяльність, яка являє собою «складну, багатогранну, пронизуючу всі основні форми створення і реалізації права роботу щодо з’ясування і пояснення сенсу і цілей норм права».

Правові режими інтерпретаційної діяльності на сьогодні ще тільки складаються, оскільки донедавна як юридична наука, так і практика не звертали достатньої уваги на це питання. Проте якість акта офіційного тлумачення і його наступна ефективність значною мірою обумовлюються атмосферою, в якій він розроблявся, що ставить на порядок денний проблему детальної правової регламентації правороз’яснювальної діяльності.

Тлумачення прийнятих Президентом України актів мають готуватися згідно з Положенням про порядок підготовки і внесення проектів указів і розпоряджень Президента України й оформлятися указами глави держави. Провідною структурою з цих питань є Відділ підготовки та опрацювання указів Головного державно-правового управління Адміністрації Президента України.

Підсумовуючи аналіз правових форм реалізації компетенції Президента України, можна констатувати, що рівень їх правової регламентації загалом залишається низьким, особливо у частині процесуальних норм; виняток становлять, хіба що, провадження з питань громадянства, нагородження і помилування, а також більшість нормотворчих проваджень, які досить ретельно внормовані як з матеріальної, так і процесуальної сторони. На нашу думку, слід було б розробити відповідні положення про порядок здійснення кожної з правових форм діяльності глави держави, які б докладно регламентували усі види проваджень з виділенням окремих стадій, встановленням строків здійснення кожної дії чи операції та зазначенням необхідних атрибутів кінцевих актів.

На відміну від правової форми, де виражене одностороннє волевиявлення уповноваженого на реалізацію компетенції державного органу, в організаційних формах більше представлені різні точки зору і підходи, обговорення і дискусії, компроміси і узгодження. Така діяльність не потребує повного і суворого юридичного оформлення, не пов’язана із здійсненням юридично значущих дій. Водночас це не означає, що організаційна діяльність ніяк не регулюється правом, оскільки вона в цілому є підзаконною і здійснюється в межах чинного законодавства і в межах компетенції того чи іншого органу. Однак правом тут регламентується лише загальна процедура вчинення дій. Організаційні дії не потребують видання спеціальних юридичних актів і проводяться в порядку поточної діяльності.

Саме з таких форм складаються стадії правової діяльності всіх органів влади, у тому числі й Президента України. Адже будь-який правовий акт є вираженням державної волі, але це лише кінцевий результат колективних підготовчих дій, направлених на оптимізацію змісту владного рішення. Кожна така дія є неправовою за своєю формою, оскільки не викликає безпосередніх юридичних наслідків, але вона вносить свою певну частку в кінцевий правовий результат. Конкретний перелік таких форм обумовлюється специфікою правової форми, змістом компетенції, особливостями структури і персонального складу компетентного органу.

Крім того, слід розрізняти неправові форми реалізації компетенції глави держави, які здійснюються ним особисто, і ті неправові форми, які здійснюються працівниками Адміністрації Президента. Неправові форми реалізації компетенції глави української держави, що здійснюються працівниками Адміністрації, виступають в якості елементів окремих стадій тих проваджень, що відносяться до правових форм діяльності Президента. Наприклад, опрацювання проектів указів Президента саме по собі не призводить до видання нормативного акту, але є необхідним елементом тривалого процесу нормотворчої діяльності і вносить свою частку в кінцевий результат цієї правової форми.

Водночас неправові форми реалізації компетенції Президента, які здійснюються ним особисто, не включаються безпосередньо до стадій правової діяльності, але впливають на їх зміст і направленість. До таких неправових форм діяльності Президента слід віднести: 1) проведення координаційних зборів, нарад, науково-практичних конференцій; 2) здійснення робочих поїздок по країні; 3) здійснення робочих та офіційних закордонних візитів; 4) проведення міжнародних зустрічей, особистих і телефонних переговорів; 5) участь у роботі міжнародних організацій та міжнародних конференцій; 6) виступи на пленарних засіданнях парламенту; 7) головування на засіданнях Ради національної безпеки і оборони України; 8) заслуховування звітів підконтрольних і підзвітних органів та посадових осіб; 9) особистий прийом громадян, посадових осіб органів державної влади та об’єднань громадян; 10) розгляд звернень громадян; 11) офіційні та робочі зустрічі з посадовими особами і фахівцями; 12) проведення прес-конференцій, надання інтерв’ю та здійснення інших форм зв’язків з громадськістю.

Матеріально-технічні форми діяльності мають допоміжний характер, притаманні функціонуванню підрозділів Адміністрації Президента України і зводяться до складання довідок, оглядів, звітів, здійснення діловодства та ін.

Деякі з неправових форм діяльності глави держави вже піддані нормативному регулюванню з боку законів України та указів самого Президента (зокрема, порядок розгляду звернень громадян регулюється Законом України «Про звернення громадян», головування на засіданнях Ради національної безпеки і оборони України – Законом «Про Раду національної безпеки і оборони України», здійснення робочих поїздок Президента по Україні частково внормовано Указом Президента «Питання підготовки та проведення робочих поїздок Президента України»), однак переважна більшість усе ще здійснюється поза межами правового регулювання, що, з одного боку дає простір для обрання найбільш доречних процедур і термінів для кожного випадку окремо, але з другого – призводить до невизначеності, неорганізованості і в підсумку – до зниження їх ефективності. Було б доречним охопити правовим регулюванням (у першу чергу – шляхом видання відповідних указів Президента) усі неправові форми реалізації компетенції глави держави, звернувши особливу увагу на процесуальні моменти.

Читайте також:

<== попередня сторінка	\|	наступна сторінка ==>
Повноваження Президента України	\|	Акти Президента України

Не знайшли потрібну інформацію? Скористайтесь пошуком google:

Генерація сторінки за: 0.016 сек.