Принцип розподілу влад у правовій державі

Надзвичайно важливою керівною ідеєю правової держави є принцип розподілу влади, проголошений ст. 6 Конституції України. Принцип розподілу влади - це модель побудови державного апарату, за якою влада в державі має бути поділена між законодавчими, виконавчими та судовими органами, при цьому кожна з влад щодо інших самостійна і незалежна, що виключає можливість узурпації всієї влади в державі якоюсь однією особою чи окремим органом.

Вперше принцип розподілу влади дістав конституційне закріплення у Конституції США в 1787 p., де від імені всього американського народу були розділені повноваження органів держави конгресу, президента і підзвітних йому міністерств, судів. Тепер при з'ясуванні окремих аспектів цього принципу слід пам'ятати, що в наш час вони мають ряд доповнень. А саме: .

1) в конституціях деяких держав додатково виділяють виборчу та інші види влади. Так, у Конституції Алжиру 1976 р. зафіксована політична влада керуючої партії, законодавча -парламенту, виконавча - президента і уряду, судова, контрольна, установча, тобто така, яка спрямована на розробку і внесення змін у конституцію;

2) інколи цей принцип розглядається з більш широких позицій і тоді, говорять про розподіл влади між державою і громадянським суспільством, тобто диференціюють владу на політичну, економічну, ідеологічну, масових рухів і т. ін.; в межах дослідження цього принципу державну владу можна поділити на загальнодержавну та владу її федеративних або автономних одиниць; владу центральну і муніципальну.

Необхідно також одразу зазначити, що теорія правової держави і практичне її втілення в державному будівництві України вносять свої зміни до принципу розподілу влади. Адже у демократичній правовій державі влада належить народу, який є її єдиним джерелом і носієм, суверенітет влади народу - це підґрунтя суверенітету державної влади. Отже, говорити про розподіл влади народу чи розподіл державної влади не зовсім правильно, оскільки остання є державною формою вираження влади народу. Більш доцільно буде говорити про розподіл не державної влади, а сфер праці і повноважень між різними суб'єктами, які своєю діяльністю реалізують завдання і функції держави.

Отже, у демократичній правовій державі влада здійснюється за допомогою спеціально утворених органів, що функціонують за окремими напрямами діяльності. Звідси і виокремлюють законодавчу, виконавчу, судову влади. Таке становище існує для того, щоб попередити зловживання владою і можливість виникнення абсолютної влади, не пов'язаної правом. Цей розподіл влади є не тільки засобом попередження виникнення авторитарної влади, але й відправним джерелом структури державного апарату і найбільш раціональною основою організації системи державних органів, що дає змогу взаємного контролю за її складовими одиницями через відповідну систему стримувань і противаг. Таким чином, принцип розподілу влади слід розглядати у двох аспектах: по-перше як найбільш раціональний спосіб розподілу сфер праці у структурованій системі єдиних державних органів; по-друге як умову попередження узурпації всієї повноти влади якоюсь однією з влад, державним органом, громадською організацією, окремою особою.

Проте безумовним є те, що, забезпечуючи рівновагу влад, у процесі їх функціонування і взаємодії не можна забезпечити їх цілковиту рівність, якась із влад повинна бути головною. Таке положення, до речі, попередить непотрібну і навіть, як свідчить практика державного життя України, шкідливу боротьбу за першість серед влад. Ми переконані, що такою владою може і повинна виступати влада законодавча в особі представницького органа, або самого народу. Тобто законодавча влада посідає провідне місце у системі розподілу влад, і це пояснюється тим, що саме закони є основою функціонування інших гілок влади, саме на реалізацію останніх спрямована їх діяльність. Крім того", загальнонародне представництво характеризується багатофункціональністю, тобто воно здійснює як законодавчі, так і інші важливі державні функції. Це добре розумів ще Дж. Локк, який керувався із взаємодією влад у державі, але визнавав їх взаємопідлеглість і вважав, що «... законодавча влада за необхідністю повинна бути верховною, а усі інші влади в особі якихось членів суспільства виходять з неї і підлеглі їй». Аналогічної позиції дотримувався інший англійський філософ Дж. Міль, проголошуючи, що «... суттєвою умовою представницького управління є фактичне голосування представників».

Відносна першість законодавчої щодо інших влад зовсім не повинна мати абсолютного характеру. Адже, з одного боку, вона міститься в системі єдиної державної влади, поряд із виконавчою і судовою, а з іншого, - сама пов'язана принципом розподілу влад, конституцією, правами людини. Законодавча влада діє в обмеженій сфері, тобто не приймає рішень з питань, що належать до компетенції виконавчої і судової гілок влади, вирішуються шляхом референдуму або обмежують права людини. Цілком правий Б. Сіган, який пише, що «... треба обмежити владу законодавчих органів, щоб вони не мали змоги втручатися у законні приватні справи людей».

Відповідно до Конституції України Верховна Рада України здійснює не тільки законодавчу, а й установчі і контрольні функції. Провідною з них є, звичайно, законодавча. Установча функція реалізується через призначення Верховною Радою України за доданням Президента України Прем'єр-міністра України, Міністра оборони України, Міністра закордонних справ України, призначення на посади та звільнення з посад третини складу Конституційного Суду України, обрання суддів безстроково. Крім того, здійснюється парламентський контроль за виконанням Державного бюджету України, за діяльністю Кабінету Міністрів України, через відповіді на депутатські запити та ін.

Все це є достатньою підставою для висновку про те, що однозначна характеристика Верховної Ради України, у системі розподілу влад, тільки як влади законодавчої, є неповною. Більш правильно було б розглядати владу прямого загальнонародного представництва, визначальною функцією якої є видання законів, які підносяться над усіма владами, визначають характер їх діяльності і компетенцію.

Сучасна законодавча діяльність Верховної Ради України як представницького органа, так само, як і інші напрями її діяльності, не може бути оцінена однозначно. Добре, що на конституційному рівні розширилось коло суспільних відносин, що регулюються на рівні закону. Тим більше, що цими законами закладено основу для проведення докорінних реформ в економіці, політиці, соціальному житті країни. До того ж українське законодавство значною мірою приведене у відповідність до вимог міжнародного права, у тому числі з питань прав людини.,

Водночас ми змушені констатувати невисоку якість і нестабільність багатьох законів, недостатню наукову обґрунтованість їх змісту, відсутність належної системи урахування і використання суспільної думки, помилки у застосуванні законодавчої техніки. Через політичне протистояння у Верховній Раді поспіхом була прийнята нова Конституція України, яка уже зазнала змін.

Велике значення для вдосконалення законодавчої діяльності верховного представницького органа має поліпшення процедурної регламентації законодавчого процесу. Ця процедурна регламентація повинна бути спрямована, по-перше, на уникнення можливості спричинення будь-якої шкоди інститутам і принципам діяльності громадянського суспільства (інститути демократії, принципи плюралізму, урахування прав меншості і т. п.) і, по-друге, сприянню, належному використанню у правотворчій діяльності досягнень науки, практичного досвіду, суспільної думки, задоволенню вимог соціального прогресу.

Сучасна, багато у чому недосконала робота Верховної Ради України, переважно зумовлюється невдалою її структурою. Адже йдеться про таку інституцію, як парламент. Верховна Рада, як продукт старої радянської системи, не відповідає загальновизнаним світовою теорією і демократичною практикою принципам розподілу влад і «поділеної демократії». Вона традиційно об'єднувала всю систему Рад зверху донизу й виконувала не тільки законодавчі, а й управлінські та інші функції, що можна спостерігати і нині.

Водночас практичне застосування принципу розподілу влад визнається доцільним більшістю політичних сил, які діють в Україні. Він панує і у світовій практиці, а тому слід визнати, що оптимальна структурно-організаційна модель парламенту в Україні є двопалатною. Конституційний проект М.Драгоманова передбачав двопалатну структуру законодавчого органа, аналогічними були перші парламенти у Стародавньому Римі і в Європі у XI – ХІІ ст. Двопалатну структуру своїх парламентів узаконили і окремі країни колишнього соціалістичного табору - Польща, Румунія, Словенія, Хорватія, Чехія та ін.

Існування другої палати в складі парламенту прийнято пов'язувати з представництвом територій на рівні представницького законодавчого органа держави. Отже, на користь двопалатного парламенту свідчать: 1) можливість урахування місцевих інтересів і потреб на загальнодержавному рівні; 2) перспектива налагодження через цю структуру оперативного зв'язку між загальнодержавними і місцевими органами; 3) надання останнім можливості самим значною мірою розв'язувати актуальні для себе питання; 4) сприяння єдності державного керівництва і місцевого самоврядування; 5) посилення ідей компромісу у парламентській діяльності, за наявності якої прийняте рішення є не виявом диктату, перемогою одних парламентських кіл над іншими, не наслідком панування численної більшості, а результатом плідних домовленостей нарівні законотворчості; 6) забезпечення зваженості та підвищення якості законодавчої роботи, врахування більшої кількості чинників, які впливатимуть на практичну реалізацію законів; 7) створення внутрішньопарламентського механізму «стримувань і противаг», підвищення контролю за законодавчим процесом; 8) спрощення загальної структури парламенту і т. ін.

Щодо порядку створення другої палати парламенту, то світова практика знає різні шляхи розв'язання цього питання - від обрання парламентаріїв населенням відповідної адміністративно-територіальної одиниці до призначення їх відповідними органами. Так, заміщення місць у бундесраті ФРН здійснюється урядами земель. Іноді, як це має місце в Ірландії, обрання сенаторів поєднується з їхнім призначенням.

На відміну від законодавчої, виконавча влада покликана відпрацьовувати шляхи і засоби реалізації законів, займатися поточним управлінням, у процесі якого здійснювати розпорядчу діяльність. Ці завдання вирішуються шляхом проведення організаційної роботи, стимулювання, переконання і примусу. До того ж авторитет влади всенародного представництва не має заважати здійсненню виконавчою владою своїх функцій. Тобто відсутність будь-якого тиску або втручання однієї гілки влади в сферу діяльності іншої повинна сполучатися з системою їх взаємоконтролю, стримувань і противаг. Таким чином, створюється баланс різних політичних сил, що стоять за окремими гілками влади, з'являються можливості для узгодження інтересів між цими політичними силами, вироблення компромісних варіантів рішень. У ряді країн цей аспект розподілу влад має особливо велике значення, а саме: коли парламентська більшість належить одній, а органи виконавчої влади сформовані з представників інших партій.

У цьому розумінні слід було б більш чітко визначити правовий статус Президента України, виходячи з того, що в Україні змішана форма правління, яка передбачає, що законодавча і виконавча влади не мають переваг одна перед одною. Адже Основний Закон (ч. 1 ст..102) визначає Президента як главу держави, який наділяється правом виступати від її імені. Водночас положення про те, що він очолює виконавчу владу в Конституції відсутнє, що було б зрозумілим, якби Україна конструювалась як класично парламентська держава, в якій Президенту надаються суто-представницькі функції. Проте аналіз конституційної компетенції Президента свідчить, що у нас формується парламентсько-президентська республіка з досить істотними повноваженнями Президента України у галузі виконавчої влади. За таких умов винесення Президента за межі зазначених у «Загальних засадах» Конституції України гілок влади фактично зовсім не визначає його конституційного статусу, що є порушенням принципу розподілу влад.

Не менш складним, з точки зору забезпечення принципу розподілу влад, є конституційний статус Кабінету Міністрів України, вищого органа у системі органів виконавчої влади. І пояснюється це тим, що ліквідувавши верховенство однієї влади над іншою, Конституція України все ж встановила, що Кабінет Міністрів відповідальний перед Президентом України і Верховною Радою України, підконтрольний і підзвітний Верховній Раді України. Відповідальність Кабінету Міністрів перед Президентом України полягає в тому, що Президент України подає Верховній Раді України за пропозицією коаліції, кандидатуру Прем'єр-міністра України для призначення та подає кандидатури Міністра оборони України і Міністра закордонних справ України. Він також може призупинити акти Кабінету Міністрів України і звернутися до Конституційного Суду України за визнанням їх неконституційними.

Підпорядкованість Кабінету Міністрів України Верховній Раді України полягає в тому, що вона призначає Прем'єр-міністра України та склад Кабінету Міністрів України та вирішує питання про їх відставку. Підконтрольність і підзвітність Кабінету Міністрів України Верховній Раді України реалізується через затвердження Державного бюджету України та внесення змін до нього, організацію контролю за виконанням Державного бюджету України та прийняття рішення щодо звіту про його виконання. Верховна Рада України розглядає та приймає рішення щодо схвалення Програми діяльності Кабінету Міністрів України, здійснює контроль за діяльністю Кабінету Міністрів України.

Таким чином, Кабінет Міністрів України перебуває у подвійному підпорядкуванні. Проте цей інститут, як свідчить вітчизняна і міжнародна практика, не завжди ефективний. Такий орган здебільшого орієнтуються у своїй діяльності на більш міцного «господаря», а інший, як правило, виконує мінімальні функції з управлінню цим підвідомчим органом.

Характеристика впливу на Кабінет Міністрів України буде неповною, якщо не врахувати практично постійну критику його дій з боку не тільки законодавчої, президентської і судової влади, але й інших опонентів. Саме це змушує вищі органи виконавчої влади лавірувати або займати очікувальну позицію. Все викладене, що стосується виконавчої влади і Кабінету Міністрів України, зовсім не свідчить про їх слабкість. Навпаки, як переконує вітчизняний і зарубіжний досвід, вплив І значення виконавчої влади постійно зростають, хоча не завжди це адекватно відбивається у законодавстві.

Центральні органи виконавчої влади (міністерства, комітети, органи центральної виконавчої влади зі спеціальним статусом) здійснюють відповідно галузеве, міжгалузеве та інше управління окремими напрямами соціально-економічного і політичного життя країни. І одне з найглобальніших завдань майбутньої адміністративної реформи у ракурсі втілення принципу розподілу влад є чітке відокремлення компетенції Кабінету Міністрів України і центральних органів виконавчої влади на користь останніх.

Виконавчу владу на місцях здійснюють місцеві державні адміністрації, голів яких призначає на посаду і звільняє з посади Президент України. На місцях є також органи місцевого самоврядування ради, які вирішують питання місцевої власності, місцевого господарства. У такий спосіб врівноважуються інтереси територій та інтереси загальнодержавні.

На сучасному, кризовому етапі розвитку України для поліпшення оперативного керівництва важливо передусім посилювати виконавчу владу, але це не може ні в якому разі робитися за рахунок загальнонародного представництва. До того ж для недопущення у майбутньому відступів від фундаментального принципу розподілу влад Україні треба подолати тенденції пріоритету політичних підходів над юридичними, правову неосвіченість, нігілізм, низький рівень правосвідомості, політичної та правової культури.

З неприпустимості посилення виконавчої влади за рахунок законодавчої випливає відмова від політики, пов'язаної з делегуванням виконавчим структурам будь-яких законодавчих повноважень. Така відмова здатна забезпечити передбачену принципом розподілу влад рівновагу між ними, а також мотивується тим, що народ під час виборів наділив законодавчою владою тільки парламент. Ще у XIX ст. Дж. Локк дійшов висновку, що «законодавчий орган не може мати права передавати свої повноваження на творення законів до інших рук».

Парламентська практика свідчить про досить широке застосування парламентськими країнами практики делегування. Є чимало авторів, які обґрунтовують його необхідність. Бони, як правило, посилаються на ускладнення державного керівництва, на необхідність мати можливість терміново вирішувати окремі питання тощо. Проте є майже беззаперечним те, що внаслідок делегування законодавчих повноважень принцип, за яким тільки парламент здійснює законодавчу владу, не відповідає дійсності, а тому виникає все більше рис імперського президентства..З нашої точки зору, є необхідність конституційної заборони делегування повноважень від однієї влади до іншої. Водночас заборона делегування не виключає можливості, а у ряді випадків і необхідності, перерозподілу конституційним шляхом повноважень між законодавчими і виконавчими органами або надання останнім окремих доручень у правотворчій сфері, як це зроблено у п. 4 «Перехідних положень» Конституції України.

Надзвичайно важливе місце у системі розподілу влад посідає судова влада. Так, уже в ст. 6 Конституції України використано категорію « судова влада», яка є частиною доктрини розподілу влад у правовій державі. Це призводить до того, що за органами суду визнається самостійність і незалежність, а привласнення функцій цих органів іншими державними органами чи посадовими особами забороняється. До того ж і будь-яке делегування функцій судів не допускається. Конституція України суворо заборонила створення і функціонування надзвичайних та особливих судів. Суди є різними за своєю компетенцією і юрисдикцією, але всі вони мають одне призначення - захист прав і свобод громадян, конституційного ладу, національної безпеки, дотримання законності і справедливості у суспільстві. При цьому забезпечення реалізації передбачених Конституцією України прав і свобод людини і громадянина є головним змістом діяльності органів судової влади. Адже згідно з Конституцією юрисдикція судів поширюється на всі правовідносини, що виникають у державі, тобто судовому захисту підлягають усі права,свободи та обов'язки громадян.

Усе це підтверджує думку про надзвичайно важливий характер і значення судової влади. Адже ніякий інший законодавчий чи виконавчий орган не має права привласнювати собі функції і повноваження, що входять до компетенції судів. Держава наділяє тільки суди правом використовувати примусові повноваження державної влади, а саме, у встановленому законом порядку визнавати особу винною у скоєнні злочину, призначати кримінальне покарання. Головне полягає в тому, щоб забезпечити реальну самостійність і незалежність судової влади, як системи органів, які чинять правосуддя між різними суб'єктами суспільства. А для цього слід сконструювати судову владу не як систему державних органів, а як складовий елемент захисту прав,свобод, обов'язків і законних інтересів представників громадянського суспільства. Саме громадянське суспільство повинно формувати, будувати і організовувати діяльність судової влади, тільки у такому випадку судова влада буде дійсно незалежною, самостійною і об'єктивною. У цьому розумінні було б доцільним запровадження інституту безпосередніх виборів суддів після того, як, призначені Президентом, вони відпрацюють певний час.

До того ж доцільно на конституційному рівні передбачити створення і основи функціонування самостійної контрольно-наглядової влади, конституційне урегулювання діяльності якої слід зосередити в самостійному розділі існуючої Конституції або в окремому законодавчому акті. Функціональним призначенням цих органів слід вважати захист і охорону конституційного ладу, а до системи відносити Конституційний Суд України, Уповноваженого з прав людини, прокуратуру, різні державні інспекції.

Таким чином, слід визнати, що принцип розподілу влад - це не тільки юридичний принцип, але й соціально-політичний і структурно-організаційний, бо якщо його тлумачити у широкому розумінні, то він врегульовує розподіл влад між правовою державою і громадянським суспільством, державою у цілому і її складовими одиницями, політичною і державною системами/Він є одним з головних принципів правової держави.

Читайте також:

<== попередня сторінка	\|	наступна сторінка ==>
Принципи правової держави. Принцип верховенства права у правовій державі	\|	Принцип реальності прав, свобод, обов'язків і законних інтересів людини та громадянина

Не знайшли потрібну інформацію? Скористайтесь пошуком google:

Генерація сторінки за: 0.014 сек.